Expert Panel Indigenous Presentation Session Review of Environmental Assessment Processes October 27, 2016 Hilton Garden Inn, Montreal, QC
Expert Panel: Johanne Gélinas, Chair; Doug Horswill; Rod Northey; Renée Pelletier.
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Table of Contents OPENING REMARKS ........................................................................................................................ 2 M. PAPILLON ................................................................................................................................... 3 BRIAN CRAIK ET JEAN-SÉBASTIEN CLÉMENT, THE GRAND COUNCIL OF THE CREES (EEYOU ISTCHEE) ........................................................................................................................................ 27
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TRANSCRIPTION/TRANSCRIPTION EVENT/ÉVÉNEMENT Transcription prepared by Media Q Inc. exclusively for Canadian Environmental Assessment Agency Transcription préparée par Media Q Inc. exclusivement pour Agence canadienne d'évaluation environnementale DATE/DATE: November 1, 2016 (of transcription) LOCATION/ENDROIT: (Client supplied audio) PRINCIPAL(S)/PRINCIPAUX: Kelly McGee, Expert Panel Secretariat; Panel Members: Johanne Gélinas, Panel Chair; Doug Horswill, Panel Member; Renée Pelletier, Panel Member. Presenters: M. Papillon Brian Craik et Jean-Sébastien Clément, The Grand Council of the Crees (Eeyou Istchee). SUBJECT/SUJET: Review of Environmental Assessment Processes. Montreal Indigenous Presentations
OPENING REMARKS Julie Mailloux: Mesdames et Messieurs, bonjour. Bienvenue à la séance de présentation des Autochtones au comité d’experts pour l’examen des processus d’évaluation environnementale. Je m’appelle Julie Mailloux. Je travaille au sein du Secrétariat qui soutient le comité d’experts dans son mandat. D’autres membres du Secrétariat se trouvent dans la salle à la droite, ainsi qu’à la table d’accueil à l’entrée. N’hésitez pas à aller leur parler si vous avez des questions ou vous avez besoin d’assistance. We offer simultaneous translation for this event. Devices are available at the welcome desk. Nous offrons la traduction simultanée. Le français est au poste 1 ou M1 and the English is on channel 3 or M3. Nous vous prions de ne pas parler trop vite afin de faciliter le travail des interprètes. Je voudrais attirer votre attention sur le fait que le comité d’experts est indépendant du gouvernement et ne fait pas partie de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale. Côté logistique pour ce matin : Les sorties d’urgence se trouvent à l’arrière de la salle des deux côtés. Avant de commencer, nous vous demandons d’éteindre vos appareils cellulaires ou de les mettre en mode vibration. Veuillez noter que la séance d’aujourd’hui sera enregistrée et qu’une transcription écrite de cet enregistrement sera disponible sur le site Web du comité d’experts à une date ultérieure. Si vous
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présentez ce matin, assurez-vous de vous inscrire auprès des membres du Secrétariat qui se trouvent à la table près de l’entrée. Nous vous encourageons également à visiter le site Web du comité d’experts au www.examenee.ca pour plus d’information liée à l’examen et aux différentes façons de participer. Mme Johanne Gélinas présidente du comité d’experts va présider la séance de ce matin. Madame Gélinas. Johanne Gélinas: Merci beaucoup, Julie. Bon matin, tout le monde. Alors sans trop de préambule nous allons commencer. Je vais quand même me permettre de vous présenter les membres du panel qui m’accompagnent dans cet exercice de révision des processus d’évaluation environnementale. Alors à ma droite, Renée Pelletier et Doug Horswill, et à ma gauche, Rod Northey. Alors je vais laisser la parole pour une petite minute à ma collègue. Renée Pelletier: Oui, merci. J’aimerais mentionner que nous nous trouvons aujourd’hui sur le territoire Mohawk et j’aimerais aussi vous remercier de nous accueillir aujourd’hui. Merci. Johanne Gélinas: Le mandat qui nous a été confié est constitué de trois éléments, le premier étant de considérer le but et l’objectif de l’évaluation environnementale moderne, donc comment on revoit les processus pour qu’ils soient davantage appliqués à la réalité canadienne du 21 e siècle, engager le dialogue directement avec un large public donc les organismes, les groupes environnementaux, les groupes de citoyens, les Autochtones, les individus. Vous n’avez pas besoin d’être un expert pour venir chez nous donc vous pouvez vous inscrire aussi pour participer au dialogue et, la dernière étape, c’est sur la base de toute la recherche que nous aurons fait, des consultations que nous aurons obtenues de produire un document à la ministre qui contiendra des recommandations. Un mot pour vous signaler que nous avons commencé notre tournée pancanadienne le 19 septembre dernier et qu’elle se poursuivra jusqu’au 15 décembre. Nous avons reporté la date pour le dépôt des mémoires donc même si les gens se présentent à nous pour engager un dialogue, la date finale de dépôt des mémoires écrits a été mise au 23 décembre et nous devrons comme panel produire un rapport au début de l’année 2017. Alors là-dessus sans plus tarder, j’inviterais M. Papillon à nous faire sa présentation. Merci.
M. PAPILLON Merci beaucoup. D’abord, j’aimerais remercier le comité de m’accueillir, de m’écouter, de prendre le temps de m’écouter. Ça fait plaisir d’être ici. J’aimerais aussi souligner que je suis – bien que je sois professeur à l’Université de Montréal, je ne parle qu’en
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mon nom. Ceci dit, ce que je présente et qui est tiré d’un article scientifique que j’ai publié évidemment est le fruit de mes recherches, donc il y a un lien avec mon statut de professeur à l’Université de Montréal. Le temps est un peu limité donc ce que je vais faire, je vais faire une série de constats. Comme vous le constatez, je vais parler en français. Si jamais – si vous trouvez que je parle trop vite, gênez-vous pas pour m’avertir pour la traduction. Johanne Gélinas: Monsieur Papillon, je voudrais pas vous brusquer. On a quand même du temps ce matin. On a deux présentations et c’est un sujet qui est d’un intérêt crucial pour la Commission, alors prenez le temps de faire votre présentation et nous on va prendre notre temps aussi de vous poser des questions par la suite. M. Papillon: D’accord, très bien. Alors – ben, constat général, premièrement, la question des droits des peuples autochtones, la reconnaissance des droits autochtones et notamment en ce qui concerne la protection des territoires ancestraux et le droit qui est en émergence présentement la participation à la gestion, à la mise en valeur du territoire. C’est un changement qui est évidemment fondamental et qui n’est pas appelé à disparaître. Il n’y a pas un effet de mode dans ça. C’est une réalité qui va considérablement changer et qui change déjà mais qui va considérablement changer pour le futur notre relation au développement économique du territoire. Et ça, ben, il faut je pense partir avec ce constat-là qui est très important. Et le processus de réflexion actuel sur notre façon de faire les études – les études d’impact, que ce soit au niveau de l’impact environnemental ou social, c’est un bon moment pour réfléchir aussi comme votre mandat le souligne, là, à notre relation avec les peuples autochtones de façon un peu plus large pour mettre, si on veut, le Canada au 21e siècle sur ces questions. Bon, pour ce faire cependant, il faut évidemment bien faire les choses. Il faut prendre le temps d’écouter ce que nous disent les premiers peuples, ce que vous faites en partie aujourd’hui. Il faut aussi et ça c’est peut-être l’élément qui va ressortir de ma présentation, il faut développer des pratiques qui soient légitimes à leurs yeux et c’est – la légitimité est le mot clé ici à mon avis. La Cour suprême parle de réconciliation. C’est un langage – le langage de la réconciliation qui est maintenant – a beaucoup ancré dans la vocabulaire du gouvernement fédéral mais aussi les gouvernements des provinces, mais la réconciliation et le but dans le fond c’est d’avoir des mécanismes, des processus, des politiques, des lois qui soient légitimes, sur lesquels on puisse s’entendre et que les peuples autochtones considèrent que ces politiques-là, ces lois sont le fruit soit d’une négociation, d’une participation substantielle qui permet – qui leur permette de les reconnaître comme étant des modèles d’opération qui leur semblent acceptables.
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Donc c’est extrêmement important d’établir un processus qui fonctionne pour tous, qui est crédible et qui est accepté par tous. Évidemment c’est pas tout à fait – c’est pas toujours possible, mais je pense que c’est ce à quoi on doit aspirer. C’est le premier point que j’aimerais faire avant toute chose, avant d’entrer dans les détails. Ça me semble assez évident, simplement la lecture de l’actualité présentement qu’on pense au barrage du Site C en Colombie-Britannique ou à Muskrat Falls présentement, de doute évidence les processus décisionnels posent problème pour certaines communautés alors il faut se poser la question, ben, au-delà du droit qu’est-ce qu’on doit faire en termes de bonne gouvernance pour permettre des processus qui fonctionnent. Deuxième élément de préambule, si on veut, les coûts de la non-action sont considérables. Une interprétation trop restrictive des droits des peuples autochtones que ce soit les droits issus de traités, de traités modernes ou les droits constitutionnels ou les droits qui sont de plus en plus codifiés au niveau international, une interprétation trop restrictive de ces droits-là entraîne nécessairement des conflits. C’est inefficace. C’est injuste évidemment, mais c’est aussi en termes de développement économique il y a un coût considérable à ça. Bon j’ai nommé Muskrat Falls, le Site C en Colombie-Britannique, mais on peut penser à Northern Gateway, Énergie et autres, de toute évidence quand les processus ne sont pas – ne – quand on s’entend pas sur la nature des processus, le coût est considérable. L’incertitude créée par les conflits avec les peuples autochtones a des véritables répercussions au niveau économique et il faut maintenant en tenir compte. Donc il faut pour ce faire prendre au sérieux le principe du consentement préalable, libre et éclairé, le CPLE. Il s’agit pas d’un vieux pieu ni d’une utopie déconnectée de la réalité. Le CPLE existe et il faut le traduire dans nos pratiques. Bon, le CPLE existe dans la Déclaration des Nations Unies. C’est le droit des peuples autochtones auquel le gouvernement fédéral adore – adhère désormais. Il existe aussi en droit canadien sous diverses formes, mais notamment dans le contexte d’une revendication crédible de titres ancestrals en vertu de l’arrêt de Cherkarton (ph) de la Cour suprême. Et plus important encore à mon sens, comme je l’ai dit, le CPLE s’impose de plus en plus comme un principe de bonne gouvernance et c’est sur ça que je veux insister. Moi, je ne suis pas un avocat. Je suis un politologue et donc je m’intéresse peut-être moins aux règles de droit et leur interprétation qu’à l’implication de ces règles-là et de ces normes pour nos relations dans la société, pour nos relations avec les peuples autochtones en particulier. Donc la controverse concernant l’interprétation du consentement préalable, libre et éclairé ne sera pas réglée ici. Elle ne sera pas réglée non plus dans les bureaux du ministère de la Justice, comme vous le savez. Pour certains évidemment c’est un droit qui renvoie à un veto pour les peuples autochtones en matière de développement du territoire lorsque leurs droits sont concernés. Pour d’autres, il s’agit plutôt d’une aspiration ou encore d’une intention, une volonté ou une obligation pour les
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gouvernements de tenter d’obtenir le consentement à travers des processus de consultation qui soient solides, légitimes, etc. Mais comme je dis, moi, je pense que la vérité c’est que c’est une norme qui est pas encore bien définie, qui est encore en – en gestation, si on veut, ce qui ne veut pas dire que ce n’est pas une norme à laquelle on doit adhérer. Il y a une distinction importante entre les deux parce qu’au niveau politique on a tous intérêt à adhérer à cette norme-là et à la traduire dans nos pratiques même si elle est encore floue, même si la finalité précise de cette norme-là n’est pas nécessaire – on ne s’entend pas nécessairement là-dessus. Je pense qu’il faut aspirer à développer des pratiques qui s’inspirent de cette norme-là d’une façon ou d’une autre. Alors qu’est-ce que ça veut dire concrètement? Ça veut dire encore une fois que la question, à mon avis, la question de la légitimité des processus est incontournable. Il faut qu’on s’entende sur les processus. Si on impose des processus aux peuples autochtones avec lesquels ils ne sont pas d’accord pour toutes sortes de raisons – et je pourrai revenir sur les raisons tout à l’heure – de toute évidence la question du consentement ne se pose pas. Si le processus est légitime, est accepté, là, à ce moment-là il y a une forme d’acceptation du résultat. Et c’est là où c’est important, à mon avis, si on sort un petit peu de la logique, est-ce que c’est un veto ou pas? Si on s’entend sur le consensus – sur le processus et les peuples autochtones acceptent le processus décisionnel, à ce moment-là la question du veto devient secondaire. Elle est toujours présente évidemment. Elle va toujours se poser. Il va toujours y avoir des conflits sur cette question-là, mais elles deviennent moins importantes, moins imprégnantes (ph) si on s’entend sur le consensus – sur le – pardon, sur le processus. Donc pour faire ça, quelques éléments qui me semblent importants. Tout d’abord, il faut impliquer les Autochtones de manière substantielle dans le processus – dans la définition des processus de l’évaluation des impacts et des consultations associées. Autrement dit, il ne faut pas simplement consulter les Autochtones, il faut les impliquer dans le processus de définition des mécanismes de consultation. Donc en amont du processus lui-même, il faut que les Autochtones participent de façon substantielle. Et là quand je dis les Autochtones évidemment c’est très large. Qu’est-ce que ça veut dire concrètement? Ça veut pas nécessairement dire la même chose d’un endroit à l’autre. Des nations autochtones qui ont un traité moderne, qui ont des structures de cogestion par exemple, ou de codécision en matière d’évaluation d’impact, par exemple, évidemment ce sera pas la même chose qu’une Première Nation sous la Loi sur les Indiens qui n’a pas nécessairement d’entente avec les gouvernements que ce soit fédéral ou provincial. Donc il faut une certaine flexibilité dans la façon de fonctionner. Ceci dit, le point de départ, à mon sens, doit être le même.
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Deuxième élément qui peut mener à une légitimisation (ph) du processus c’est évidemment de créer au niveau fédéral ou à – peu importe de la façon que ça se crée – un organisme indépendant qui serait au centre au processus d’évaluation en contexte autochtone. Qu’est-ce que je veux dire par là? C’est qu’on a tendance présentement à évidemment déléguer, comme vous le savez, ou à privatiser les processus de consultation. C’est souvent les entreprises extractives qui font les consultations et le gouvernement ou l’Office national d’énergie et autres constatent la nature de ces consultations-là. À mon avis, on aurait avantage à, d’une part, responsabiliser l’État par rapport à ses relations avec les Autochtones et donc donner un rôle plus direct à l’État en matière de consultation avec les peuples autochtones, mais aussi le faire de façon paritaire avec les Autochtones, c’est-à-dire créer un organisme, une structure paritaire où les recommandations proviendraient à la fois d’experts ou de personnes nommées par le gouvernement et nommées par les représentants élus autochtones concernés. Ça me semble une façon de fonctionner qui assure la légitimité d’un tel processus. Ce sont des pratiques qui existent notamment dans les régions du pays où il y a eu des traités modernes de signés. J’ai constaté que vous vous êtes promenés un peu donc vous avez – vous connaissez sans doute certains de ces processus-là. À mon avis, ce modèle-là aurait avantage à être reproduit de façon plus large. Ensuite évidemment, les Autochtones doivent être partie prenante du processus de recommandation. Et là, je ne parle pas nécessairement du processus de décision parce que c’est un enjeu évidemment qui renvoie à l’interprétation qu’on a du CPLE, mais à tout le moins le processus de recommandation devrait venir de ces organismes paritaires là pour que les Autochtones soient partie à ce processus-là aussi. Vous allez dire c’est ambitieux. À mon avis, c’est pas du tout impossible puisque comme je vous dis, ça existe déjà. Ce qui veut dire donc créer des processus d’évaluation des impacts qui donnent une place véritable aux Autochtones, des processus où les Autochtones ne sont pas réduits au rôle de groupe intéressé, mais qui sont plutôt des partenaires de ce processus-là. La différence est importante. Donc comme j’ai dit la création d’un bureau indépendant de consultation autochtone me semble une avenue à explorer à ce niveau-là. Autre point que je souhaite faire et je vais m’étendre un petit peu plus là-dessus pour terminer, là. Un processus – le processus ou la réflexion sur le processus paritaire avec les Autochtones doit aussi tenir compte, à mon avis, de la relation qu’entretiennent les communautés autochtones très souvent maintenant avec les promoteurs des projets. Ce qui m’amène à parler de ce qui était plus précisément le sujet, là, du texte que je vais déposer – ce qui m’amène à parler de la relation entre les processus d’évaluation des impacts et les ententes sur les répercussions et avantages, ce qu’on appelle en anglais les impact and benefit agreements, IBAs.
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À travers ces IBAs, les Autochtones sont de facto et parfois même de manière explicite amenés à exprimer leur consentement sur des projets. Très souvent, les IBAs bien qu’il y en ait plusieurs qui soient confidentielles, et on a accès à quelques-unes et on sait très bien il y a des clauses dans ces IBAs-là pour lesquels les Autochtones s’engagent à accepter, à consentir aux projets de façon assez spécifique. À d’autres occasions c’est moins précis, c’est moins spécifique, mais très souvent c’est le cas. Il s’agit donc d’une forme de mise en œuvre du consentement préalable lire et éclairé. En ce sens-là, à mon avis, les IBAs sont une excellente chose. Ça force en quelque sorte les promoteurs des projets à s’engager dès le départ avec les communautés autochtones dès le départ du processus et à tenir compte du point de vue, de la perspective des Autochtones dans le développement du projet, mais aussi en manière de – en matière de partage des bénéfices liés à ce projet-là. Donc les Autochtones, ils gagnent un certain contrôle sur le projet ce qui est non négligeable. Ceci dit, et il y a un revers à la médaille à tout ça, c’est que les IBAs sont en quelque sorte une forme de privatisation du consentement du processus – du processus d’obtention du consentement. Ne l’oublions pas, c’est très clair. C’est l’État, la Couronne dans le cas canadien qui est responsable, qui a l’obligation en droit canadien de consulter mais aussi de plus en plus – on va le voir dans les prochaines années, j’imagine là – qui a l’obligation d’interpréter la nature du consentement. La responsabilité repose sur la Couronne, de juger est-ce qu’il y a eu ou pas consentement préalable, libre et éclairé. Ça va être à la Couronne d’interpréter ça. C’est déjà de facto à la Couronne de l’interpréter. Donc – donc on peut pas avoir un processus complètement privatisé. Il faut que les organismes représentant l’État soient partie à ce processus-là. Par exemple, lorsqu’il n’y a pas d’IBAs, d’ERA de signés, est-ce que ça veut dire qu’il n’y a pas de consentement? Comment la Couronne peut mesurer cette question-à si elle n’est pas partie au processus? Donc autre élément important à mon avis, qui me semble à souligner, les IBAs induisent une logique très particulière dans le processus d’obtention du consentement puisqu’il favorise une logique de négociation, il y a une logique d’échange de – d’échange de coûts et de bénéfices, si on veut. Autrement dit, il y a risque que le consentement soit exprimé d’abord pour des raisons économiques et que les éléments qui ont plus lieu, par exemple, à l’impact environnemental et social des projets soient mis un peu de côté. Pourquoi? Parce que c’est beaucoup plus facile dans une logique de négociation de quantifier des impacts économiques, positifs ou négatifs, que de quantifier des impacts sociaux ou environnementaux. Principalement dans les cas, et c’est malheureusement souvent le cas présentement au Canada, où les IBAs sont négociées non seulement en parallèle avec le processus d’évaluation environnementale, mais souvent même avant que ce processus-là ne soit terminé. Alors on se retrouve avec des situations où les Autochtones s’engagent à consentir à des projets en l’absence d’information suffisante sur l’impact des projets parce que le processus d’évaluation des impacts, aussi imparfait soit-il, n’est pas terminé.
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Alors on voit bien la logique ici, il y a un danger certain, hein, il y a une forme de cooptation du consentement qui opère pour – en raisons de logique économique qui sont pas en soi mauvaises, mais il faut faire attention. Je pense qu’il faut savoir et concilier ces deux éléments-là. Ceci est d’autant plus vrai que les IBAs sont souvent négociées dans le plus grand secret. Les ententes elles-mêmes sont souvent confidentielles, mais la nature des négociations très souvent ni le gouvernement ni les organismes réglementaires ni souvent les gens dans les communautés sont au courant de la nature des négociations. On est mis devant un fait accompli même dans le cas des ententes qui sont publiques, mais c’est encore plus vrai évidemment dans les ententes qui sont confidentielles. Les gens dans les communautés sont appelées à se prononcer sur ces ententes-là souvent avec de l’information incomplètes sur la teneur de ces ententes-là, alors c’est extrêmement problématique à l’occasion – pas toujours, mais ça peut être problématique. Je ne dis pas que le gouvernement doit se mettre le nez dans ça. Ce que je dis c’est qu’il faut un encadrement de ces processus-là pour favoriser leur transparence, mais aussi pour favoriser ce qui est à mon avis l’autre élément important du consentement. Les IBAs c’est un modèle de consentement par négociation. L’autre modèle de consentement en sciences politiques c’est ce qu’on appelle des modèles de consentement par délibérations. Qu’est-ce que ça veut dire? C’est que plutôt que de négocier un consentement, c’est-à-dire faire un logique d’échanges de procédés, on s’entend plutôt par un processus de réflexion collective. Mais ça, ça appartient à la communauté de décider par des délibérations en qu’est-ce qui lui semble acceptable ou inacceptable dans un projet. La communauté doit délibérer, doit discuter de façon démocratique et là c’est pas à nous de déterminer la façon de le faire, c’est plutôt à la communauté de la faire, mais il faut qu’il y ait cet espace-là de délibérations. Il est extrêmement important. Et à mon avis, les organismes qui sont responsables des évaluations environnementales, que ce soit au fédéral ou au provincial ou à travers les traités, ont un rôle extrêmement important à jouer pour favoriser cette délibération-là. Les processus d’évaluation, les consultations dans le cadre de ces processus-là peuvent devenir des véritables espaces de délibérations. Mais il y a évidemment des conditions à respecter pour ça et il faut – comme je vous disais au tout départ – à mon avis, la condition principale – il y en a plusieurs autres, mais c’est des détails qui sont dans mon – dans mon – dans ma soumission – la condition la plus importante c’est qu’il faut que les processus soient légitimes. Il faut que la communauté autochtone accepte la légitimité du processus et là à ce moment-là il y a possibilité de créer un espace de délibérations, d’échange avec l’information disponible. Il faut évidemment que l’information soit disponible dans des temps raisonnables et que la communauté puisse participer à ces processus-là. Il faut que ces processus-là
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aussi – là, c’est des détails qui sont dans mon texte, là – il faut que ce processus-là soit fait dans un langage qui est accessible. J’ai assisté à plusieurs reprises à des processus de consultation. Le langage technique est pas facile à accéder pour les gens ordinaires dans les communautés qui sont pas nécessairement des spécialistes. Ça, c’est un enjeu véritable et moi, à mon avis, un organisme ou une structure qui serait plus paritaire et qui serait moins spécialisée, qui serait plus sensible à la réalité autochtone aurait comme responsabilité de traduire les éléments d’information dans un langage le plus accessible possible. C’est très important. Je pense qu’on en est tous conscients. C’est pas facile à faire, mais c’est un enjeu véritablement important, à mon avis, si on a à l’esprit cette volonté de favoriser la délibération dans les communautés. Donc je vais pas parler beaucoup plus longtemps que ça. J’aimerais conclure en disant peut-être deux choses ou trois choses, là, des – peut-être des recommandations plus spécifiques. Premièrement, il faut encadrer, comme j’ai dit, la négociation des IBAs, des ententes sur les répercussions et avantages. Il s’agit pas pour l’État ou pour la Couronne de se mettre le nez dans ces ententes-là. Il s’agit plutôt de s’assurer qu’il y a un processus de base, que ces ententes-là soient le plus transparentes possible, qu’elles soient accessibles à la population autochtone concernée. Donc les clauses de confidentialité sont, à mon avis, extrêmement problématiques. Il y a beaucoup de résistance pour remettre en question ces causes-là à la fois dans les communautés autochtones et dans les compagnies – auprès des compagnies, des promoteurs qui les négocient, les minières et autres. Mais à mon avis, il faut passer par une plus grande transparence au nom de la démocratie au sein des communautés, premier élément. Deuxième élément, il faut le plus possible assurer la complémentarité des processus d’évaluation des impacts et la négociation des ententes sur les répercussions et avantages, les IBAs. La coordination et la complémentarité, qu’est-ce que ça veut dire? Ben, il faut s’assurer qu’il y ait pas un processus de négociation d’un IBA, c’est qu’il y ait une signature d’un IBA avant même que le processus d’évaluation environnementale soit terminé. À mon avis, la nature, la légitimité même de ces ententes peut être remise en question quand c’est le cas. Donc il faut s’assurer qu’il y ait une complémentarité entre les deux, qu’il y ait un dialogue entre les deux, et que l’un serve à informer l’autre, c’est-à-dire que les IBAs peuvent servir aussi à informer la décision du gouvernement quant à la nature des consultations, quant à la nature du consentement qui est exprimé dans les communautés autochtones. Mais pour que ce soit le cas, il faut évidemment que ces ententes-là soient le plus transparentes possible pour qu’on soit en mesure de juger de la nature – de la négociation qui a eu lieu. Ensuite, la négociation d’un IBA ne doit pas être le seul critère permettant de juger du consentement autochtone comme j’ai dit. Il faut favoriser un véritable processus délibératif au sein des communautés. C’est pas nécessairement encore une fois au
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gouvernement d’effectuer ce processus de consultation, de délibération, mais il faut qu’il soit fait. Il faut le favoriser. Il faut l’encourager. Il faut le financer. L’argent est le nerf de la guerre. C’est encore vrai, hein. Si le gouvernement veut s’assurer qu’il y a une véritable – un véritable processus de réflexion au sein des communautés par rapport aux projets, il faut de l’argent pour favoriser ces processus-là. Enfin, dernier élément, comme je l’ai dit, je le répète, à mon avis un bureau de consultation autochtone indépendant au fédéral pourrait favoriser, d’une part, une meilleure collaboration et une plus grand légitimité des processus, une meilleure collaboration avec les autorités autochtones locales, mais aussi pourrait favoriser la mise en place d’un processus délibératif qui favoriserait, à mon avis, la bonne gouvernance c’est-à-dire la – un processus légitime reconnu par tous qui nous permettrait, dans la mesure du possible – évidemment pas toujours. Il va toujours y avoir des conflits. Il va toujours y avoir des moments où on s’entend pas, mais si on cherche à limiter le plus possible ces moments-là je pense que la mise en place d’un processus qui est légitime est essentielle. J’en dis pas plus. Merci. Johanne Gélinas: Merci infiniment. Vos propos sont très éclairants. Je vais donner la parole à mes collègues, puis je reviendrai peut-être avec des petites questions à la fin. Renée Pelletier: Ok, merci beaucoup. Premièrement, j’ai plusieurs questions. J’aimerais commencer par vos commentaires de – les clauses de confidentialité dans les IBA et votre commentaire qui – les IBA doivent être plus transparents. Est-ce que vous vouliez dire au niveau de la communauté ou que les IBA, le peuple en général devrait pouvoir voir combien d’argent une telle communauté a reçu, etc.? M. Papillon: Ben, comme j’ai dit, c’est une question qui est controversée, parce qu’évidemment il y a une résistance à la transparence pour des raisons d’ordre stratégique économique qui se comprennent (ph) et je comprends très bien la résistance. Ceci dit, je pense – je pense que les deux, vous mettez un « ou » à ça. Je pense que les deux sont vrais dans la mesure du possible. De toute évidence, la transparence au sein des communautés est extrêmement importante. Dans plusieurs cas les organisations autochtones qui négocient ces ententes-là évidemment il y a des clauses de confidentialité, mais les gens dans la communauté s’engagent à respecter ces clauses-là. Ils ont accès à l’entente. Moi, je pense que c’est la moindre des choses et on devrait s’assurer que ce soit toujours le cas et non pas que ce soit pas l’exception mais la règle. Ça, c’est extrêmement important, mais j’irais plus loin. Moi, j’irais plus loin. Moi, à mon avis, ces ententes-là devraient être publiques. C’est dans l’intérêt public. C’est dans l’intérêt de l’ensemble des communautés autochtones, à mon avis, que ces ententes-là
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soient publiques parce que ces ententes-là permettent justement d’avoir une base pour savoir qu’est-ce qui est négocié ailleurs. Pour les communautés qui ont moins de ressources, ça permet aussi – parce que, bon, les – les organisations autochtones on va entendre le Grand conseil des Cris tout à l’heure. Dans le Grand conseil des Cris c’est un organisme qui a énormément de ressources, qui a une très grande expertise, mais c’est pas toujours le cas. Alors je pense qu’on a une responsabilité ou le gouvernement a une responsabilité à s’assurer qu’il y ait une certaine – une certaine équité dans la capacité et la transparence des IBAs est un mécanisme pour assurer cette équité-là parce qu’il y a un processus d’apprentissage qui opère à ce moment-là. Il va y avoir beaucoup de résistance à ça. Il y en a déjà. Les mesures qui ont été prises déjà sont, à mon avis, pas suffisantes. Il faut – il faut continuer à développer ça. Je me ferai pas d’amis auprès des communautés autochtones et des compagnies minières en disant ça, mais je pense que dans l’intérêt général de la démocratie canadienne et dans l’intérêt des communautés autochtones, on a avantage à aller dans cette direction-là. La manière particulière de le faire – je suis pas avocat, donc je laisse ça aux avocats de juge – mais ça me semble un principe qui est important. Renée Pelletier: Ok, alors deux autres points sur cela. Alors qu’est-ce que vous diriez, premièrement, aux communautés qui savent que pour un tel projet ils ont pu avoir comme un gros pourcentage de revenu parce qu’ils avaient des clauses de confidentialité? Alors qu’est-ce que tu dirais à ça? M. Papillon: Ben, il me semble que cet argument-là existe précisément parce qu’il y a un jeu – il y a un jeu de négociation lié aux clauses de confidentialité. Si les clauses de confidentialité disparaissent moi, à mon avis, les montants vont pas diminuer, au contraire, ils vont augmenter. Parce que là il va y avoir une comparaison qui va être faite et c’est non pas le plus bas commun dénominateur qui va jouer mais le plus haut commun dénominateur. C’est vrai dans toute négociation que ce soit négociation syndicale ou autre, c’est toujours le cas. Quand c’est public, on a tendance à aller au meilleur deal, hein. Je pense que c’est vrai, à mon avis. Je pense que cette idée-là que c’est parce qu’il y a des clauses de confidentialité qu’on peut avoir un meilleur – un meilleur deal, un meilleur (sic) entente. À mon avis, c’est un faux débat. Les compagnies minières et autres qui négocient ces ententes-là vont les négocier en faisant des calculs actuariels qui font que ces ententes-là sont raisonnables, rentables pour elles. Ça va pas changer ça que ce soit confidentiel ou pas. Le mode de financement des projets qui va rester confidentiel, va rester confidentiel, mais les compagnies minières vont – vont savoir ça, vont être capables de faire leurs calculs de toute façon. Moi, cette idée-là que la confidentialité amène un – la capacité de négocier un meilleur – une meilleure compensation, je pense que c’est – quand il y en a certaines qui sont transparentes, d’autres non,
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effectivement quand il y a un effet de compétition mais quand si on enlève cet effet de compétition-là, cette idée-là ne tient plus, à mon avis. Renée Pelletier: Ok, deuxième question, et je m’excuse, je sais pas comment dire ça. C’est en français mais le problème du own-source funding. Je sais pas si tu connais ça, mais les communautés qui diraient peut-être que s’ils ont une entente avec une compagnie et le montant qu’ils vont recevoir à chaque année et tout le monde sait ça, le gouvernement va donc savoir qu’il pourrait avoir un impact sur l’argent que le gouvernement leur donne à chaque année. Alors ça je pense c’est un gros problème et qu’est-ce que vous diriez à ça? M. Papillon: Encore une fois c’est un gros problème, mais qui est un faux problème. C’est un problème qui est lié à l’attitude aux politiques du gouvernement. C’est au gouvernement il faut – il faut effectivement – moi, je pense que là-dessus les Autochtones ont tout à fait raison. Si on a une entente que ce soit un traité ou autre qui prévoit des – du financement pour l’éducation ou pour le développement économique communautaire ou autre, c’est pas parce qu’il y a une entente de partage des revenus, des ressources naturelles sur le territoire ancestral qui est lié aux droits des peuples autochtones qu’on doit retirer cette entente-là. C’est pas – ce sont pas des – ce sont pas des ententes qui font partie du processus de redistribution de la richesse associée au fait que les Autochtones sont citoyens canadiens comme tous les autres citoyens. Ce sont des ententes qui découlent de droits particuliers liés au territoire. Le gouvernement peut pas prendre ses responsabilités en matière de redistribution de la richesse et de programmes sociaux qu’elle soit négociée dans un traite ou autre, et dire ben finalement on n’a pas besoin d’investir dans les communautés autochtones parce qu’on a ces ententes-là qui viennent ajouter de l’argent. Je pense que ça c’est un problème d’interprétation de la part du gouvernement de ces ententes-là et de la nature de ces ententes-là. C’est vrai, à mon avis, aussi lorsqu’il y a partage des bénéfices. Là où ça joue et là où le gouvernement a raison c’est quand on peut pas tenir en compte du bénéfice économique qui est tiré de ces ententes-là, c’est-à-dire de l’enrichissement collectif des communautés, par exemple lorsqu’il y a des emplois de créés il y a moins de gens sur le chômage, il y a moins de gens sur l’aide sociale dans les communautés. Ben là, de toute évidence, les paiements de transfert en matière d’aide sociale sont moins importants s’il y a moins de gens sur le chômage. Mais ça veut pas dire que les besoins en éducation sont moins grands. Donc il faut pas – il faut pas que le gouvernement dise, ben, en matière d’éducation il y a de l’argent qui vient de la compagnie minière donc on va enlever nos billes. Ça, il faut absolument que le gouvernement cesse cette pratique-là qui est, à mon avis, tout à fait inacceptable parce que c’est mélanger les choses. C’est mélanger le principe de
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citoyenneté avec le principe des droits associés au statut des peuples autochtones dans la fédération canadienne. Et c’est pas la même chose. Renée Pelletier: Une question sur le timing. Vous avez dit que vous trouvez qu’il y a un problème avec les avis qui sont négociés et conclus avant que l’évaluation environnementale soit finie. Est-ce que vous voulez dire avant qu’il y a une décision sur un tel projet ou avant que les études soient finies? M. Papillon: Ben, avant que les études soient finies. Là, évidemment, la décision sur le projet peut prendre du temps. C’est complexe et c’est un processus, je pense, qui doit – la décision sur le projet doit être informée à la fois, comme j’ai dit, par le processus d’évaluation des impacts auquel, comme j’ai dit, les Autochtones doivent être associés de beaucoup plus près que c’est le cas présentement, mais aussi doivent être informés par la nature des ententes qui ont été signées avec les compagnies minières. Comme je vous dis, ça fait partie de l’évaluation du consentement. La responsabilité de la Couronne c’est de tenir compte de ces ententes-là pour dire s’il y a eu une entente qui a été signée, si celle-ci semble avoir été négociée en toute liberté, en toute connaissance de cause et qu’il y a eu effectivement un processus dans la communauté pour endosser cette entente-là, un processus qui semble légitime ça devrait informer le gouvernement quant à la nature du consentement qui a été exprimé par la communauté. À mon avis, il faut pas séparer ces deux processus-là. C’est des processus qui vont ensemble. Donc, oui, ça doit se faire avant qu’il y ait un – l’IBA doit idéalement être négociée avant qu’il y ait un processus d’autorisation des projets. Renée Pelletier: Ok. J’ai encore des questions. Je voudrais juste continuer sur ce volet-là pour une petite minute. Est-ce que selon vous dans les IBA ont devrait aussi retrouver les conditions relatives ou suivies au monitoring des projets? Tout le programme de gestion de l’information pour s’assurer que les impacts sont bien atténués avec les bonnes mesures, que ça donne les résultats escomptés? Ou ça devrait être complètement séparé des conditions de l'IBA? M. Papillon: Moi, je pense que ça dépend de la nature du projet. Ça dépend de la nature des ententes qui sont signées. Ça dépend de l’attente – des attentes des parties, parce qu’on devrait pas – la question du contenu des IBAs à mon avis devrait être laissée aux parties. C’est une entente privée. Là où les organismes réglementaires et le gouvernement dans son ensemble ont un mot à dire, c’est plutôt dans l’évaluation de ce processus-là. Donc – donc premier élément. Deuxième élément, bon, il y a plusieurs générations d’IBAs. Les premières étaient très simples. C’était essentiellement des compensations. Là maintenant, effectivement c’est de plus en plus complexe. Il y a de plus en plus de choses là-dedans. Il y a un processus d’apprentissage de part et d’autre dans la négociation de ces ententes-là. Et maintenant effectivement de plus en plus on a tendance à mettre beaucoup plus de
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détails sur le suivi des ententes, ce qui est une bonne chose, que le suivi des ententes soit prévu à l’entente elle-même qui, elle, a une portée de nature juridique ou quasi juridique alors que, bon, si c’est à l’extérieur là ça n’a pas la même portée. C’est très important, à mon avis, que les mécanismes de suivi soient là, que les mécanis – les obligations des parties en termes de suivi, hein, les processus de révision par exemple, là, de l’entente, les processus d’évaluation des impacts et de révision des impacts lorsqu’il y a des changements au projet ou lorsqu’il est temps après quelques années d’évaluer véritablement les impacts. Ça devrait, à mon avis, être dans les ententes en tant que possible. Ceci dit, il y a un danger à ça. Il y a une contrepartie à ça. C’est qu’à mon avis, comme je disais, il doit y avoir une complémentarité entre les responsabilités du gouvernement et les responsabilités des entreprises et des communautés. Et si tout est dans l’entente, il y a un risque que le gouvernement tente à se déresponsabiliser d’une vérification systématique. Alors à mon avis, il devrait y avoir une – une certaine dualité dans ça. C’est-à-dire que oui, les ententes, le contenu, ce qui a trait à la responsabilité spécifique, la nature de l’engagement des communautés – pardon, des compagnies, des promoteurs des projets envers les communautés autochtones, ça devrait être dans l’entente. Mais ce qui fait partie de la réglementation gouvernementale, les attentes que les gouvernements ont quand on pose des conditions au projet là évidemment il faut que ce soit le gouvernement qui soit responsable de vérifier que ça c’est mis en œuvre. Donc il peut très bien y avoir coexistence de ces mécanismes-là. Ils sont, encore une fois à mon avis, complémentaires. Doug Horswill: Thank you. First I want to follow up slightly on my colleague’s questions and your answers around the whole notion of secrecy. Ideally, the elimination of secrecy maybe the right thing to do and you’re putting a fair amount of weight on it. But I want to ask you sort of an underpinning question at a more – what I’ll call a more philosophical level. If the issue of secrecy can’t be solved, that both sides, the proponent and the First Nation, will not give up the right to hold that information confidential, but a community nonetheless signs an agreement. If you look at the world on a nation-to-nation basis, is that legitimate in your view and therefore a full indication of consent? Or is it – M. Papillon: If the agreement is not transparent, is not available to the broader public, is this a legitimate form of consent? Doug Horswill: If a community by whatever means it chooses makes a decision to empower whoever it empowers to sign an agreement, chief in council in some cases or other cases it’s – whatever their governance mechanism, if they have accepted it, should the EA process the government then say that is a sign of
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acceptance? Or is it your view that if it isn’t transparent then it should – then it’s illegitimate, from your perspective? M. Papillon: I think the right answer lies somewhere in the middle. I don’t think it’s an either-or. What nature of transparency completely – completely confidential or some of it is confidential? Doug Horswill: operational components.
I’m talking just the financial components, not the
M. Papillon: I think the financial components is the aspect that is creating more problems and as I said I think that if the government stopped this practice of reducing or potentially reducing the amount of transfer to the communities based on the amount received, I think that’s going to convince a lot of aboriginal communities to stop defending confidentiality. But beyond that I think that the – I mean if the process itself – and you said it yourself, it’s not an ideal situation, but if there is no choice I think that if the process itself that is presented is consistent with a transparent process that has – and there’s room for, as I said, deliberation in the communities and it’s a well-informed process that sort of negotiations are within the community seen as legitimate, clearly legitimate and clearly supported by the community, then it should be considered as a good sign of consent indeed. I think so. Doug Horswill: The other area I wanted you to elaborate on is – you used the word “structure”, that the structure within which the IBA should be negotiated and so on should be encouraged by the agency and obviously encourage transparency. Can you elaborate? Are you suggesting maybe some kind of a set of criteria that a government legislates and then every community in the country, First Nation community and Inuit and Innu have to follow? Or how – what is that structure you’re talking about? M. Papillon:
For what?
Doug Horswill:
For the negotiation itself. I mean –
M. Papillon:
Oh, of the IBAs.
Doug Horswill: Yes. You did indicate in your comments that you thought they needed to reflect specific circumstances and every community is going to be different, every Nation’s going to be different, but the structure you’re talking about that’s somehow consistent how – what is that? And how is it created and (cross talk). M. Papillon: Well, I think that in an ideal world, it would be legislated but it would be legislated through a process of colegislation with indigenous people, the main – the major organizations. And that being said, even if it was legislated it would have to take into account the diversity of – of legal constitutional realities off indigenous
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communities in Canada. Those who have treaties, modern treaties, have their own specific processes so this legislation would have to be consistent with that and leave enough room for – for the development of process that are genuine, generous (ph) to these treaty relationships. And so it’s not obvious to have legislation. I’m not sure the legislation is the best way to approach this. But I think a specific policy that is specific enough that sets expectations and guidelines for these – for the regulatory agencies that have to pronounce themselves on these – on these agreements that they have some criteria that are mutually agreed by governments, but also by indigenous people, as I said. I don’t think that any policies, any legislation, any guidelines on this coming from the government should be adopted unilaterally without the consent of indigenous people themselves. That’s very hard. That’s – it’s almost impossible to do in the current context so things have to change quite radically. At the very beginning of the process, the government has to recognize that consent is part of the law of the land in order to do that, right? But once we have this, I think it will become possible to engage in that kind of process. Doug Horswill: And that particular process could be case by case as well? If a project is defined in a particular area, it could be with the communities impacted by that process as opposed to some national thing? M. Papillon: Yes, I think there is flexibility for that and I think that that flexibility will, as I said, be necessary in many, many cases because there is – many of the communities have their specific relationships and it’s just not possible to start to impose a similar logic everywhere. Doug Horswill: Ok. My last question: We’re here obviously as a federal panel looking at federal environmental assessment, but the Crown is also provincial. Have you thought about how the provincial fits into this or not? M. Papillon: Well, in many, many cases it’s actually the provincial regulatory process that is more concerned than the federal one. For the big projects, of course, the federal government is involved, but in many, many of the small cases, smaller cases, smaller decision making process as we know, it’s actually the provincial governments that are consulting indigenous people much more than the federal government. The numbers are actually staggering in some provinces. In Alberta, it’s something like 10,000 decisions a year that have – that triggered you to consult. So it’s no small business. And so obviously provinces have to develop their own reflections on this and their own capacity to develop that kind of mechanism. That being said, on major projects we’ve seen the consequences of a lack of coordination, a lack of mutual understanding about what the process is about between province and federal government. I think the pipelines are an obvious case not just here in Quebec but also more obviously, I think,
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in BC where, you know, there’s – there’s very real cases where the process has been derailed because of this lack of understanding. So clearly there is a need for more coordination, more mutual understanding between federal and provincial authorities on this. And it’s actually quite surprising looking comparatively at Canada with other federations, on these aspects we are one of the least integrative federations on – on consultation with indigenous people, on various mechanisms of engagement for indigenous people. Our structures are very dualistic, federal and provincial, and they operate broadly in parallel. If you look elsewhere, it’s quite striking how there is – part of it is more because the federal government has imposed its logic everywhere else whereas this dynamic is simply not possible here in Canada, but it’s much more integrated. And so there are lessons to be learned from other federations as to how we conduct this to facilitate coordination, I think. Rod Northey: Thank you, Mr. Papillon. You said you’re here in your private capacity although you’re a professor. A lot of fascinating things and I’m very pleased you say you’re not a lawyer. I’m very pleased that you’re a political theorist because there is some things that I am trying to struggle with and I think some of the questions reflect it. So if we take the idea of consent, it originated with the Universal Declaration of Human Rights which is the idea it was an individual. And then – the first move we make as a political theory is we move from individual consent to community consent. That’s what – and so free prior informed consent, I take it in your conception of it as well, is not merely individual but is community consent. Is that right? And so we go there as the starting point and then we try and say if this move forward, well, what can we do to inform that consent, modify that consent? But the point is that the consent is there at the beginning and government constraints it as oppose to government doesn’t give the consent. Is the right given to the First Nations by government? Or is it a right inherent in being a community? That’s my first question. M. Papillon:
That’s a deep question.
Rod Northey:
Well, I’m asking.
M. Papillon: Yes, well, just to break it down a bit, I think that in a way consent as a principle is a democratic – I view it as a democratic principle. And just like democracy, democracy is both individual and collective, right? When you participate in a democracy, your vote, your will is taken into consideration but once you participate and you see the democratic process as legitimate you accept the results of the collective decision making right? So it’s a collective will. Donald Trump may refuse the legitimacy of the federal –
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Rod Northey:
We are not (cross talk).
M. Papillon: But normally there is that expectation, right? And it’s the same thing with consent, right? Consent is a collective process in the sense that if the individuals that are part of the community that is expected to consent, see the process as legitimate even if they don’t agree specifically with the – the decision itself, the collective decision, if the process is legitimate, right. They have an incentive and they have a moral duty to accept the result, the outcome. It’s the same thing as democracy, right? So that’s one aspect of it. So the individual – from the individual to the collective, I think, that’s how we have to see it. And so it is a collective will, consent from the community. How this collective will is being achieved? I think the other fundamental principle in the United – United Nations Declaration on the Rights of Indigenous People and in the United Nations Charter, in fact, is the right to self-determination of people, right. And consent comes from that right. The logic, the very logic of consent is grounded in the principle that indigenous people have the right to self-determination, to decide for their own what’s best for themselves to put it in a very simple, simplistic way. So given that, how consent is achieved within the community? I think it’s up to the community to decide, right? It’s not up to the government to decide how consent is to be achieved which doesn’t mean that the government cannot have its own view on what it considered free, prior or informed consent, right. It can have its own criteria, its own definition, but whether or not the logic internal to the community corresponds to that or not, that’s a problem to be negotiated between the community and the government. It’s up to – that’s part of the process of negotiating how this consent – the reading of this consent. I think that the government cannot impose specific rules. So who is consenting? Who is responsible for managing? I think it’s both, in a sense, right? The government is responsible to make sure that according to its understanding of consent which should be informed by indigenous conception, what happen (ph) in that process is consistent but how this happens is really up to the community, I think. And when there is an IBA involved obviously it’s part of the negotiation with the (cross talk). Rod Northey: So I want to leave the IBAs for a moment. I was still on – I’m still back at some fundamentals. So I know that in our jurisprudence we use the idea of a spectrum of a right of consultation. And I want to distinguish. I don’t want to get into the spectrum on consultation. Is it also your view there is a spectrum in the consent and what I mean by that is that we have some instances where there is no treaty. We have some instances where there is a treaty and no one agrees what it means. We have modern land claim agreements. We have a huge variety of things out there. Is it fair to say that in your acknowledgement, that too is a spectrum of consent and what it means and parties need to figure out – they may not even agree what they’ve agreed on. Is that fair?
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M. Papillon: Yeah, well, as I said, that’s probably more of a legal question than a political question, but I can – I can put out an opinion on this, I guess. That is not informed by legal consideration but by political consideration. There is obviously a huge variety of impact. The projects just like consultation I think if you look at it from a perspective of consent, the nature of the project, the impact on the rights, the nature of the rights are involved. You mentioned treaty rights versus claims, title claims versus ancestral practices. It’s not the same thing obviously. There is a huge diversity and yes, of course, there is necessarily going to be a variation, a degree of intensity of the requirement of consent, right. At the very top of the ladder, probably consent is a clear 100% veto, right, and in the sense that if there is no consent, there is no project and that’s it. And there’s probably some examples in Canada where it should have been a veto. I’m not going to go into the specifics, but you know we’ve done some projects – some currently underway – when there is a clear disagreement on the part of the indigenous community and the project has a clear impact on their rights, including their claims to title. So – so yes, veto will be part of the landscape, I think. Where it will land? What are the criteria? I think these elements that will emerge with practice, with decision, court decisions obviously just like consultation. It’s no different in that respect, I don’t think. Rod Northey: Yes, I was actually not trying to get to the veto point, but I don’t – so here’s the next question which is not going to be simple either. So if we have a community with self-determination, the IBA is a market mechanism. And one of the things that strikes me is even by market terminology what you’re supposed to have is free, transparent, full information and yet one of the very concepts behind IBAs is there isn’t full information. So I’m sort of – on its own merits, I don’t get it economically, but it does contrast as a private mechanism and I want to ask you a very different contrast. The legislative mechanism, there’re two ways that we can conceive of a community doing something. One is they agree through a private contract to do something, an IBA, but the other is that they might have the power to legislate something. And we often give, for example, municipalities have the power to say no which is a legislative power. So we have a contractual power and we have the legislative power. Your article is focusing on the contractual power and I just wanted to ask if it was deliberate because that’s the dominant mechanism today? Is it because you don’t think the legislative powers related to it? What’s, again, if I could ask you politically or theoretically do you recognize both? M. Papillon: The specifics of our article are driven by the nature of the research, so my goal was not to present a complete portrait of how consent is expressed, what mechanism exists or how. It was more to focus on IBAs as a specific mechanism, that is I would argue currently in Canada the dominant mechanism. But it
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clearly isn’t the only mechanism. I hope it’s not the only mechanism because the concern you’ve expressed about that being a market mechanism I express in my article and I think there are important concerns. So I don’t think it should be the only and in fact it isn’t in practice the only mechanism. I mean the indigenous communities across the country have expressed their right to consent and have practised this right to consent, this right to say no, in effect, in many other ways through legislation when they have a capacity to do so, but also through protests. I mean an organized protest is a – the expression of a refusal of a process, a decision making process where indigenous people don’t feel like their point of view is respected. And so this is also a way to express consent. It’s a very political way, non-institutionalized way of expressing consent or not consent or dis-consent, but it has to be taken into consideration as well. So there are many, many, many aspects of this, I think, and impact assessment is another site for expressing consent or not. And so there are many, many sites, many areas, many venues, many mechanisms that have to be taken into consideration. I certainly wouldn’t want to imply with my article that IBAs are the only ones. I’ve studies IBAs more specifically for specific reasons, but I – and I don’t want to delve into the specifics of other mechanisms because this is not something that I have put much thought on. Rod Northey: Ok, so the legislative aspect or a land claim you haven’t really examined at this point? M. Papillon: No, no, but definitely within existing land claims there are some forms of indirect consent, so I mean these are to be taken into consideration, of course. Rod Northey: And the deliberative process, your – I mean I may be vague just because it’s vague and your own conception of it, but what – a deliberative process for an IBA that remains confidential nevertheless I think you’ve said earlier that you think that can achieve at least at a community level consent relative to self-determination. Is that fair? As long as there is some process at a community level, whatever we, as outsiders look at it to be, we can still acknowledge that process to have the modicum of consent in self-determination. Is that fair? Or are you concerned that an IBA may be the best something can get but isn’t the best? M. Papillon: Well, if it’s not transparent, I think it does create a situation where it’s problematic because I said through previous questions I think that there is a very good reason why they should be transparent for democratic reasons and as transparent as possible. I think it’s in the interest of the individuals and the communities to have it as transparent as possible. It may not be in the interest of the organizations, the band council and so on and so forth, no matter who is negotiating on behalf of whom, not everyone may share the same interests for various reasons. But I
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think it’s in the interest of the individuals and the communities that it is as transparent as possible. That being said, if it isn’t completely transparent, if there is a mechanism through which individuals in the community did have to express their consent are fully informed and are able to make a prior consent to the decision making process then yes. But I mean, to be honest, the deliberative aspect of it, the idea of exchanging in a community, debating on a – on a problematic, on a project or on a specific concern that the community have without having full information on the nature of the agreement is very hard. So you know there is a – I agree that there is a fuzzy space there, indeed. And how do we manage this fuzzy space if there is not transparency? It is complex but it is a source of preoccupations for me, at least. Rod Northey:
Thank you very, very much.
M. Papillon:
Yes.
Renée Pelletier: Ok. J’ai plusieurs questions. Combien de temps qu’on a? Je veux pas – avez-vous des – Joanne Gélinas:
Avez-vous des questions principales?
Renée Pelletier: Ok, deux questions. Ok, je vais essayer de me limiter. Le bureau indépendant pour la consultation, votre idée d’avoir un bureau. Je vais essayer de comprendre un peu comment ça se lie aux évaluations environnementales et je me demande si dans l’idée du bureau indépendant, on touche un peu sur le droit à prendre – à la prise de décision. Je pense que vous aviez dit que vous voulez pas trop toucher ça, mais je vous demande de le toucher. Pourrais-tu – pourriez-vous élaborer un peu sur l’idée du bureau? M. Papillon: C’est pas une – c’est une idée qui circule. C’est pas quelque chose qui est original de moi. C’est pas une idée sur laquelle j’ai réfléchi énormément, mais je tenais à le mentionner parce que ça se – ça se – comment dirais-je? Il y a une certaine cohérence entre ça et ce que je dis par rapport aux IBAs et à complémentarité des processus. S’il y a une information mutuelle qui doit opérer entre les processus d’évaluation des impacts et la négociation des IBAs, s’il y a une espèce de trans – de complémentarité dans ces processus-là, à mon avis c’est extrêmement important que les processus d’évaluation des impacts soient légitimes aux yeux des Autochtones, aux yeux de la communauté, aux yeux des décideurs autochtones qui s’engagent dans les mécanismes de négociation. Donc il y a toute une série dans – tout ça, c’est relié à mon avis. Et il me semble que la meilleure façon de s’assurer la légitimité de ces processus-là c’est de rendre les Autochtones partie au processus non seulement comme participants au processus, mais partie au mécanisme lui-même. Donc comme étant partie du panel qui a à juger,
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à faire des recommandations au gouvernement. Et comme je vous dis, ces mécanismes-là existent dans les traités. Il y a déjà dans – là, où il y a des traités modernes, des panels paritaires autochtones, non autochtones, qui jouent le rôle – l’Office national de l’énergie qui joue le rôle. Donc c’est pas quelque chose de complètement nouveau. Ce que je suggère c’est plutôt de rendre ce mécanisme-là, cette façon de fonctionner là beaucoup plus systématique pour l’ensemble des cas ou des contextes où il y a des processus d’évaluation des impacts que ce soit des impacts sociaux, environnementaux ou autres qui touchent directement les communautés autochtones qui touchent les droits des communautés autochtones. Et donc dans ces cas-là, il y a un mécanisme qui soit déclenché qui est un mécanisme paritaire où les Autochtones ont droit au chapitre dans la formulation du processus lui-même et non seulement comme participants. C’est tout ce que je dis. Je veux pas aller plus loin que ça parce que les – la manière spécifique de réfléchir à ça, est-ce que ça devrait être une office national de la consultation autochtone? Est-ce que – qu’est-ce que c’est exactement? Je veux pas aller dans ces détails-là parce que très franchement je pense que ça prend une réflexion qui a pas encore été faite là-dessus au Canada. Et ça m’intéresse mais c’est pas quelque chose sur lequel j’ai réfléchi précisément, là, à l’heure actuelle. Renée Pelletier: Ok. Dernière question, l’idée du consentement. Qu’est-ce que vous disiez quand – avez-vous une solution pour le problème de – admettons qu’on a un projet. Il y a six communautés qui vont possiblement être impactées. Il y en a cinq qui donne leur consentement. Il y en a un qui dit non. M. Papillon: Ben, là, je pense que ça renvoie à notre discussion de tout à l’heure sur le spectre des impacts. Je pense que le diable est dans les détails évidemment et si cette communauté-là qui dit non est une communauté qui va devoir déménager, ben là je pense que le consentement, le veto s’applique, là. Si c’est une communauté qui a un impact minime ou pour lesquels (ph) les droits ancestraux sont pas clairement – le cas est pas clairement fait, ben là, à ce moment-là je pense que le niveau de consentement requis est pas tout à fait le même. D’autant plus si les communautés qui ont un impact plus direct disent oui. Mais ça, encore une fois – pardon – ça encore une fois, ça reste – le diable est dans les détails. Si par exemple on parle – des Cris de la baie James, au Québec, qui vont parler tout à l’heure pis je serais curieux de voir qu’est-ce qu’ils en pensent, les représentants cris. Les Cris à la baie James ont des mécanismes décisionnels internes, des processus de consultation interne. Quand il y a un projet, quand il y a négociation d’un IBA et qu’il y a plus qu’une communauté qui est concernée, il y a des processus collectifs. Le grand conseil des Cris est responsable de ça.
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Moi, à mon avis, la dernière chose que le gouvernement devrait faire c’est de commencer à se mettre le nez là-dedans. C’est la responsabilité des Cris comme Nation de décider comment ils s’entendent ou s’entendent pas. S’il y a une communauté qui est dissidente de la décision collective et cette communauté-là refuse la décision collective, là il y a des mécanismes internes. Il y a des mécanismes externes. Il y a les tribunaux. Si cette communauté-là continue à contester, ben je pense pas que le gouvernement ait intérêt à commencer à se mettre le nez là-dedans. Renée Pelletier:
Merci.
Johanne Gélinas: Au niveau des provinces, on en a beaucoup entendu parler. On le couvre dans nos travaux. Toute la question de l’harmonisation et la notion de substitution. Donc vous parler que certains gouvernements régionaux ont des processus qu’ils ont mis en place pour eux-mêmes. La notion de substitution dans la mesure où c’est équivalent pourrait très bien s’appliquer à eux au même titre qu’on veut l’appliquer pour les provinces. M. Papillon: Vous voulez dire que la notion pourrait s’appliquer dans le cas des provinces dans le cas des processus conjoints ou – Johanne Gélinas: Exact. En fait, les dispositions sont là pour arriver avec un processus d’harmonisation qui peut aller jusqu’à la substitution. Ça peut être aussi des – des évaluations conjointes. On pourrait appliquer le même principe avec les communautés autochtones qui ont des procédures en place. M. Papillon: Oui, tout à fait, tout à fait. Oui, je suis tout à fait d’accord. Il y a une chose par contre avec les – ça me fait penser, là, aux provinces. C’est quelque chose que j’ai pas mentionné tout à l’heure. Quand il y a un processus de substitution, ça ne décharge par la Couronne de son obligation. Johanne Gélinas:
Non, non, non, non.
M. Papillon: Alors ça, c’est très important et c’est ce qui est en jeu, là, dans les cas qui sont dans les tribunaux et dans les cas qui ont été décidés récemment. Donc de toute évidence ça prend des mécanismes qui n’impliquent pas le fait que la Couronne, qu’elle soit fédérale ou provinciale, soit déchargée de ses responsabilités lorsqu’est le temps est venu de prendre une décision. Ça, c’est très important. Donc moi je pense qu’il y a moyen de concilier les deux. Il y a moyen de concilier une délégation, une substitution des processus entre le fédéral et le provincial avec le maintien d’une obligation de – de juger, de décider de l’adéquation du processus. Ça, je pense que c’est tout à fait faisable. Johanne Gélinas: D’où l’importance et le lien avec votre idée de processus indépendant de consultation –
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M. Papillon:
C’est ça.
Johanne Gélinas: – où on met tout le monde autour de la table au jour 1 pour voir comment on va gérer ce dossier-là en particulier. M. Papillon:
C’est ça. Oui.
Johanne Gélinas: J’aimerais revenir sur – bon, vous avez dit beaucoup de choses. Vous devez sûrement avoir des références occasionnellement sur, entre autres, vous parlez des modes de cogestion. Nous, on en a identifiés un certain nombre. Si vous en avez qui vous apparaissent être des modèles intéressants à regarder, juste peut-être nous envoyer un lien, un modèle ou des modèles qu’on pourra aussi regarder si on les a pas déjà sur notre liste. Je suis pas sûre que vous avez été explicite sur la notion de participation au processus de recommandation. Est-ce que c’était dans le sens où sur des panels on a aussi des représentants des communautés qui sont à même de cheminer avec un processus de recommandation qui intègre ou qui prend compte des préoccupations des communautés? Ou c’est plus que ça? M. Papillon: Ben, je pense que dans un monde idéal ça devrait être plus que ça. Le processus décisionnel devrait être bilatéral, mais sauf que ça pose des enjeux problématiques, à mon avis, qui sont difficilement réconciliables avec le principe, les mécanismes décisionnels du gouvernement. Donc c’est un idéal. Si on tend vers cet idéal-là, l’implication des Autochtones à la fois dans les mécanismes de recommandation, à mon avis, c’est un incontournable. Le fait – ça, le fait que ce soit pas le cas présentement, à mon avis, ça doit changer absolument. Ça, c’est un incontournable. Ceci dit on devrait, à mon avis, aller plus loin que ça. Je ne crois pas que ce soit réaliste dans l’état actuel des choses, mais on devrait tendre à un processus de codécision. Le véritable consentement, à mon avis, se trouve là quand il y a un processus de codécision. Ceci dit, mon côté pragmatique fait que je pense que la première étape ce serait plutôt d’avoir des mécanismes paritaires de recommandation. Johanne Gélinas: parce que ça te –
D’accord. Renée, je vais te laisser une dernière question,
Renée Pelletier: Je pense que je suis correcte. Johanne Gélinas: T’es correcte? Ok. Merci beaucoup. Rod, any other question? It’s your one opportunity. Doug, same thing? Rod Northey:
No.
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Johanne Gélinas:
You’re ok.
Doug Horswill:
No.
Johanne Gélinas:
You’re ok.
Doug Horswill: I guess the one would be those federations. You mentioned federations that are less dualistic on these matters, and if you could send us the examples we should look at that. M. Papillon:
Sure, sure. Australia is an example.
Johanne Gélinas: Et je vais terminer probablement en vous disant que peut-être on vous recontactera pour des éléments plus particuliers. Et il nous reste à vous remercier infiniment pour le temps que vous nous avez accordé. C’est un sujet comme je disais au début qui est fondamental et le mieux nous serons éclairés dans notre propre réflexion, le mieux nous pourrons arrive avec des recommandations qui vont tenir la route. C’est un grand plaisir de vous avoir parmi nous ce maint. M. Papillon: Merci à vous de m’avoir écouté. Merci pour vos excellentes questions. J’aurais dû prendre des notes. Ça nous permet d’avoir des éléments à aller explorer plus en détail qui sont – pour lesquels je n’avais pas nécessairement considérés préalablement. Merci. Johanne Gélinas: Et sur ce point-là on pourra vous revenir parce que comme on a la transcription, nos collègues ont pris des notes. On pourrait vous envoyer les questions particulières qu’on vous a posées si jamais il y a des éléments qui vous reviennent que vous aimeriez compléter. M. Papillon:
Oui.
Johanne Gélinas: Et un dernier point – j’allais l’oublier – vous aviez un document? Est-ce que c’est quelque chose que vous pourriez partager avec nous? Parce que tout ce qu’on avait pour nous préparer pour notre rencontre c’était l’article que vous avez publié. M. Papillon: Oui, ben, j’ai un document, là. C’est des notes plutôt de présentation, mais ça me fait plaisir de les partager. Johanne Gélinas:
Merci beaucoup.
M. Papillon:
Parfait.
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Johanne Gélinas: Bonne journée. Nous allons prendre une pause de 15 minutes et nous entendrons notre prochain intervenant qui je crois est le Grand conseil des Cris. Ça vous va une petite pause de 15 minutes et puis on reprend. Merci beaucoup.
BRIAN CRAIK ET JEAN-SÉBASTIEN CLÉMENT, THE GRAND COUNCIL OF THE CREES (EEYOU ISTCHEE) Johanne Gélinas: Alors s’il vous plaît, nous allons commencer. Messieurs, bon matin. Alors c’est notre deuxième et dernière présentation. Vous avez pu remarquer qu’on est assez généreux sur le temps ce matin, alors je vous laisse tout le temps nécessaire pour faire votre présentation. Merci beaucoup. Je vous demanderais de vous identifier, s’il vous plaît, pour les fins de la traduction. Brian Craik: Thank you very much. My name is Brian Craik. I’ve worked for the Crees for about 40 years and I’ve worked on environmental issues since 1990 as a member of COMEX and also as a member of COMEV which are two of the committees set up under the James Bay and Northern Quebec Agreement to do screening and reviews. The Crees are – well, there is quite a bit of complexity in the North. It’s – a lot of it’s come just recently. We find ourselves in a situation where if it’s not actually overlapping, it’s at least adjacent jurisdictions. And so you have four land planning committees. You have another three in Nunavut. The wildlife boards, you have basically four – well, five wildlife boards. Sorry, you have four land planning boards in total. You have five wildlife boards and you have seven impact review boards. So working out the relations amongst those boards is a challenge. Everybody wants to make it work, but it’s not evident sometimes that it is actually working because certain – sometimes people get forgotten. Different things like that happen. So the other thing I wanted to say before I started was that the mining has actually changed. It evolved over the years probably as a result of Bre-X and so when a mine is being built these days, the proponents usually do three directional drilling. And in the past they used to do just two directions. They did directional drilling but they didn’t – they just did it from above. Now they make trenches and they come in at different sides of the ore body and that has upped the bar for approving that you have an economically interesting body of ore. And that has also made the time that’s required to prove that substantial. It’s increased the amount of time. You don’t just go into the bush anymore and turn over a rock and find gold and then say, well, ok, this is a gold mine. It’s much, much more complicated today.
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The Grand Council of the Crees was created in 1974 basically in the face of Quebec building a hydro project without Cree consent in their territory. And there were communities that were primarily interested in and living from life in the bush. They were getting game, harvesting game and they used their traditional methods and had their traditional beliefs and so on about the territory. And the Grand Council brought together eight communities. They weren’t all touched by La Grande complex but they were nevertheless – considered themselves brothered communities or sistered communities. And the agreement itself was signed in 1975 and since 2014 the Cree Nation government and local communities are in charge of 14,000 square kilometers of category 1 lands. Category 2 lands, they have – just a second – they have 151,000 square kilometers, and they comanage with the James in-community (ph) 908,000 square kilometers. So the whole territory, the traditional territory of the Crees is in charge of Crees, first of all, but it’s also in charge of 50/50 in charge of the Crees and the James in-community (ph). Section 22 of the James Bay Agreement was the first modern regime to assess development impacts. Environmental and social impacts are reviewed. It’s not just an environmental impact review, it’s a social impact review also and sometimes people forget that. Not people on the board though. Cree hunting, fishing and trapping rights to participate and the right of the Crees to participate in development are all expressed in the James Bay and Northern Quebec Agreement and they’re specifically mentioned in section 22 as issues that the impact review boards have to deal with and have to work on. And there is a policy committee in section 22 which has that specific job. They look at government policies that are coming out and they write studies on what the significant is for the Crees or whether there should be changes and things like that. There are three committees that were created by the – by the James Bay and Northern Quebec Agreement to do impact assessment. The six members of COMEX – there is six members of COMEX and it screens development and decides on recommending certain levels of review depending on the project. Two of the members are appointed by Quebec, two by Canada and two by the Cree Nation government. COMEX reviews a list of provincial projects. This is since 1982. There have been – the provinces have taken control over the development of resource projects, resource extraction projects and when the actual Agreement was signed there was no distinction between, say, resource extraction and jurisdictional interests. Both could be triggers by both governments to have a review. There are five members of COMEX, three appointed by Quebec and the chairman comes from Quebec, and two appointed by the Cree Nation government. I’m one of the two. Paul John Murdoch is another. The COFEX was mandated to do reviews of federal projects and federal jurisdiction, but has changed over the years since federal projects have been reduced to projects that are on category 1 lands mostly, and also that are the types of – they’re also responsible for federal jurisdiction over say, for
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example, telecommunications. And so that – there is not much to actually review in those cases. It’s just a tower in the middle of the wilderness, but anyway. The Crees have recently litigated regarding section 22 of the JBNQA, of the James Bay and Northern Quebec Agreement, and they also – they litigated concerning the URB (ph) guidelines and CEA in 1992 and 2012. And basically the treaty did not distinguish provincial and federal projects as I’ve said to you. However, this issue went through the courts and it was decided by the Moses decision. Who knows? It was a – what year was that when the decision – Jean-Sébastien Clément: 2010. Brian Craik: 2010. The Moses decision basically said there are provincial projects and – but there are also federal jurisdictions and so it basically said that, you know, that has to be some – some kind of a settlement. But the settlement itself has been hard to come by. The Crees are always in favour of the existing James Bay and Northern Quebec Agreement as these were promised parts of the James Bay and Northern Quebec Agreement and they try to have – they would like to have the structures in the treaty active – more active and the CEA not so active. One structure coordinated a Cree and federal and Quebec review, the 2003 Agreement concerning the environmental assessments of the Eastmain 1A and group diversion project. The Canada-Cree panel was composed actually like COFEX. There were two Cree members and three federal members. So it leaves us wondering why Canada doesn’t just implement the treaty. I’ll say one thing before – before I – there’s one other agreement that I have to mention and that’s the agreement that’s sometimes called the Paix des Braves. The Paix des Braves Agreement signed in 2002 – in that agreement, Quebec recognized that the Crees would be negotiating and had the right to negotiate and sign impact benefit agreements. So I’ll turn the legal stuff over to my colleague and he’ll continue. Jean-Sébastien Clément: Thank you. I’ll first introduce myself. I’m Jean Sébastien Clément. I’m a lawyer at Gowling WLG. I started working with aboriginal communities in 1997. In those days, I was working with one of the lawyers who negotiated the James Bay Agreement and I was involved in litigation regarding the implementation of problems regarding implementation of the James Bay Agreement since its execution. And I was heavily involved in all the litigation. There was a lot going on against Canada-Quebec and the Hydro developers. That litigation led to various agreements. The – Brian mentioned the Paix des Braves which is the Quebec New Relationship Agreement. It led also to the federal New Relationship Agreement which was signed in 2008. The Quebec one was signed in 2002 and it led to also agreements with Hydro Quebec which were signed in 2002.
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My practice then changed because all the – I was only doing litigation for a few years then all these litigations settled and we started working a lot on implementation, but of course when implementation happens there are problems so I was involved in some litigation to, for example, ensure the environmental assessment of forestry roads, forests, forestry implementation of some processes under the JBNQA which are comanagement processes – sometimes there were resistance – and involved in the Moses judgment which was rendered in 2010 by the Supreme Court. So over the course of these almost 20 years, I’ve seen some of the resistance that was occurring in getting changes to be made and ensuring that there be more pre-participation into development. But I can tell you, from my perspective at the very least, things have involved (ph) in certain areas and in those areas when it evolved I think it was very positive. One aspect of this in which I was heavily involved is forestry, how forestry is conducted in the North. When I first started in 1997, basically it was very hard to get the forestry companies, the governments and the Crees at the same table to try to figure out how forestry will be conducted in the territory. These things have changed with the signature of the New Relationship Agreement, the Paix des Braves in 2002. It’s better. It’s not perfect. It’s better. People talk to one another and there are, you know, possibilities to comanage the land which is good, in my view. So there is hope for progress if I may – in my view. As Brian said, the Moses judgment of 2010 of the Supreme Court of Canada is important in this context. The Supreme Court was divided a bit on the outcome of the judgment, but they all say the same thing: “There is a need to ensure Cree participation in the assessment or projects in a manner compatible with the James Bay process – so the process of the treaty – even when such assessment is external to the treaty.” So therefore, in the treaty there is – there are the internal assessments and then after (inaudible) a clause that says that when there is an external assessment it can be done. However the Supreme Court says “even when it’s external, you have to take into account Cree participation in a manner compatible with the James Bay process”, the James Bay and Northern Quebec Agreement process. Justice Beney (ph) said, “Common sense as well as legal requirements so both not only legal requirements but common sense also suggests that the assessment under CEA will be structured to accommodate the special context of a project proposal in James Bay territory, including the participation of the Cree.” What does that mean? Of course, you know, Justice Beney knew what he was talking about. He was talking about the treaty. In our view, this simply means that when you have a project that impacts on matters of federal jurisdiction the treaty gives all the tools to everyone for the assessment to be conducted. So in our view, this means that COFEX, the body under the treaty – COFEX is for Comité fédéral d’examen – should be involved in the assessment of this project. After the Moses judgement there were discussions with federal representatives in an attempt
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to, you know, come to an agreement on how this would occur. Unfortunately, CEA 2012 came along and there was no consultation. There was – it was basically tabled without any discussions and – or what-have-you. So we were a bit caught off guard by this new legislation which in our view doesn’t take into account the Moses judgment nor does it take into account the treaty and the discussions that were going on. So there was an opposition to CEA 2012. There was a possibility to start litigation on this, but the Crees decided to go through the dispute resolution process which is provided by the New Relationship Agreement signed with Canada. This process is confidential so we cannot go into the details of the discussions, but we can tell you that it’s been triggered and there have been discussions with federal counterparts on this. We’ve provided a number of – on our part – a number of documents to try to come to a settlement of this issue and where we detail various options for a solution. We can talk about in general term, the dispute of course, and some recommendations for a possible solution. One message that we would like to give today is we wish that the present process helps us in our dispute resolution. We’ve seen – we don’t want to repeat the experience of 2012 where a new legislation did the contrary actually. It did not help the – the situation. It got worse. So we hope that this mistake will not be repeated and that this time the federal review will enhance and accelerate the settlement of the dispute. So what’s the solution in James Bay Agreement territory? In our view, it’s – it’s very simple and are cord (ph) in three principles. First of all, all reviews should be done by the entities that exist under the treaty. Entities or assessments which foreign to the territory or its inhabitants are not useful. It’s much better to use what’s already used out there and to have federal entities contribute to the process that already exists. That’s our first point. Second one: The projects which have impacts on matters of federal jurisdiction like navigable waters, fisheries, migratory birds or the like or who – which would be otherwise triggered should be screened and assessed. And of course the third one is that all the required permits have to be obtained. We’ve – we’ve prepared some charts that we’ve sent to you in advance for this presentation. I guess you have all the documents that we sent? Ok. Right now, if I look at the chart which reads Current Process for Assessment under the JBNQA in CEA, we’ve divided it into two provincial projects and federal projects because that’s what the courts have determined although, you know, the Grand Council has never thought that was a brilliant idea, so we lost on this point. But this is the way it is today. You have first for provincial and federal processes, first the JBNQA process which applies. So far a provincial process, it’s COMEX so three persons appointed by Quebec and two by the Crees who make a recommendation to an administrator and the
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administrator will either be the provincial administrator. When it’s outside of category 1 lands which are the communities or to the Cree administrator where we talk about category 1 lands. So that process goes on. It’s similar on both sides. The difference is that on – on the side of provincial projects it’s COMEX whereas on the side of federal projects it’s COFEX, so the federal body composed of three federal representatives and two Cree Nation government representatives. So you go with that process and then if there is a trigger on either one of them under CEA 2012, then you have quote/unquote “the foreign process” which applies which is driven by either the CI (ph) Agency, the Nuclear Safety Commission, the National Energy Board, etc., etc. And you have various decision making powers that are not bilateral and rather unilateral which is not healthy, you know. Just as Beney (ph) says, “common sense and legal requirements require Cree participation”. I think legal requirements do require participation – Cree participation, but common sense also requires it when something is imposed on some – on a population normally it doesn’t work very well. So that’s the situation right now. You have the treaty that starts the process and then the quote/unquote “foreign process” that comes after which is in our view not healthy. What we’re proposing is to simplify everything and have the James Bay Agreement processes apply for all assessments. So what we’re proposing is this chart where you see – now, I’ll concentrate on provincial projects for the moment. For example, if you have a mine, the COMEX which is the provincial process reviews it. If there is a trigger – because federal responsibilities – then rather than having CEA or some foreign jurisdiction take over, you get COFEX which is the bipartite party look at the project. Of course, there can be input from the federal agencies such as Sea (ph) Fisheries, Transport, etc. which is good, you know, because they are specialized with respect to their areas of jurisdiction. You can have input coming from these entities into the treaty bodies in order to make a better decision, and of course other permits. So that would be option 1. Of course, you have option 2 which is a joint review by the treaty bodies which then eliminates one of the – rather than doing it in three stages, you do it in two stages. So a joint COMEX-COFEX review of the project with the input from the required federal entities and then the other permits that are given. So for us, it’s a very simple solution. We’ve advocated this for years and years. Even we’ve tried to get this from the court. We got it to a certain extent but it’s time, in our view, to implement this and make this a reality either in the treaty itself, and then have a legislation that reflects the treaty or otherwise. We’re not at the stage where we can say where – what’s the vehicle that’s going to be. Of course, our preference is to have this in a treaty because it’s much stronger for everyone and creates certainty for everyone. And – and it’s logical and of common sense.
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Brian Craik: If I could just add a couple of things. I’m a member of COMEX and COMEV. COMEV is the screening body and COMEV has the federal, provincial and Cree participation. We’ve never had a vote in COMEV. It’s always been by consensus and we’ve all accepted what we’ve put in the screening process. Sometimes when it’s a complicated project, we at the screening stage we go around to the communities and ask them what they think about this. These sets of questions and requirements are they sufficient? Are we missing something? And then we come back and send it to the proponent – sorry, send it to the administrator who accepts or doesn’t accept. An administrator has never not accepted the – the screening process. It always has accepted it. At COMEX – and I’ll just say this because COMEX gets all the business. It’s the business, real business end of the screening process in the James Bay and Northern Quebec Agreement. There have been over 500 permits or permit changes put through COMEX since its inception in about 1978. It took a couple of years after the James Bay Agreement was signed to get everything set up. And again at COMEX, there has never been a vote taken among the members. It’s always been consensus. That’s the way it operates. And it’s always done in a respectful manner. The – we don’t have big fights at the table. People don’t hear about COMEX because it’s working. In terms of the federal processes, they tend to alternate the membership of the process and so the Crees come in and see who’s on the process and don’t know them if they’re new. They’ve changed every time. But usually, like in the past few years, the federal government has signed two agreements so far where they allow the Crees to name somebody to the CEA board. But in terms of screening basically the CEA does the screening itself and the COMEV could actually undertake the screening, can get all the input they want from CEA or from any government department to bring in the conditions that the government of Canada wants. So at the very least what we want is that the triggers that would trigger a CEA review trigger the James Bay process, the process in the treaty. I remember when the first CEA legislation was brought out. I think it was around – it seems to me it was around 1984, but I’m not sure. But I went to the Parliament and talked to some of the people in the Department of – what was it? The Wildlife Service, Canadian Wildlife Service and they were ecstatic about the legislation. And I asked them, I said, well, you don’t include the James Bay Agreement. Why is that? And they said, oh well, don’t worry about it, we’ll include that later. We’ll get that in. But it never happened. Quebec took a different view. They legislated the process in the treaty and they also accept that if there is any difference between what was agreed to in the treaty and what Quebec legislated that the treaty prevails. And there’s never been any real problem over that issue. It’s – there’ve been small – small differences in the two.
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So we could also talk a little about impact benefit agreements. Sitting on the board at COMEX, we share the fact that, you know, oh did you know that Twin Inge (ph) is negotiating an impact benefit agreement? Well, yeah, but we don’t know what’s in it because they don’t regularly share it with the members of the committees. So we would go and ask them, can you come to the committee meeting and bring a presentation of what you’ve agreed to and they have come around to being satisfied to doing that, but they don’t show the money. But that’s ok because the boards themselves can – they can at least see if there is any duplication or see if there is perhaps a better way of expressing things that we think would be better for the permitting process. And we hold that discussion before we make the decision as to what the recommendations are. And that has happened many times. And with Quebec having accepted the idea of impact benefit agreements, it has been a very productive arrangement both for Quebec and for the communities. I had one other point. I just have to think about it. The Crees when they sign an impact benefit agreement, when they sign – when they negotiate an impact benefit agreement, well, they’ve developed some – how should I say? Abilities in that way. They’re wise to what’s going on. And so they wouldn’t go in and meet with a small mining company and demand that – make demands that are way up beyond the reach of that mining company. What they do is they go in and talk to the company and get the facts as to what’s going on and then they decide on how it’s going to work. Sometimes the payments that the company will make are – are hooked on to the price of the – of what they’re taking out of the ground. So if the prices are low the community’s payment is less and if the prices are high then the communities get more money. So – and the other is that at the first – the communities have been sort of – how should I say? Jealous over their lands to some degree when there is a project, and when we first asked – in one of the first projects it was done, the Troilus project, we asked well, you know, are you going to allow other Crees to get employment on the project? And they were not sure about that but eventually they realized that of course they want other people to get the employment on the project. So it’s been a gradual process of learning how to all of the Crees can benefit and of learning how Cree workers can be trained in time for the project to open and actually they’ll find employment. And that’s what’s happening today up North. Johanne Gélinas: Thank you very much. Just before we get into question, your submission is more of a position so we won’t get into the detail of that, but we would like to learn more from your process to see what we can get inspired by for the rest of our work. One quick question, in the process that you’re proposing, the outcome is what? A report with recommendations or a decision making process? Brian Craik:
For this?
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Joanne Gélinas:
Uh-huh.
Brian Craik:
For the far (ph) paper?
Joanne Gélinas:
Yes. You’re proposing a new approach.
Brian Craik: Yes. Well, basically, what we want to do is update what’s in the treaty. What’s in the treaty is – was preceded legislation that was passed later. And so you know, issues such as transparency were not really not in the treaties and – however, Quebec and Canada have both applied the, you know, the best solutions. So there is a fair amount of transparency already there. One of the problems with transparency is that if you want to be transparent, you have to give what the proponent gives you and put it on the Internet basically or at least make it available to people. But then you run into the issue of, well, this proponent is going to sue us for some reason. Are there – are there other parties that have contributed to the submission made by the proponent? Are there things in the submission by the proponent that are going to damage the company because of some kind of – some kind of issue, some kind of priority that they have for a certain technology or something like that? So all those things are being worked out and we’re getting able to get that. Joanne Gélinas: But this is not my question. Maybe I was not clear. You are proposing an evaluation process which is yours under the Brian Craik:
It already exists.
Joanne Gélinas: Yes. My question is when you do the exam, joint exam, COMEX, COFEX, the outcome of that is it still like we have elsewhere a report with recommendation of a go/no-go for the project? Brian Craik:
Oh, of course.
Joanne Gélinas:
Ok, so it’s not a decision making process?
Brian Craik:
No.
Joanne Gélinas:
A formal one?
Brian Craik:
No. It’s a review process.
Joanne Gélinas: doing.
It’s still like you’re doing, COMEX is doing, COFEX is
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Jean-Sébastien Clément: But in fact, it could go towards this way because as Brian was explaining, de facto it’s a consensual comanagement process because the recommendation is joint, and the recommendation is followed. So de facto you have a joint decision making process. If we can get there this time around, great. But – and it would just reflect reality. Brian Craik: decisions.
We have never had an administrator overturn one of our
Joanne Gélinas:
Ok. Let’s not go there.
Jean-Sébastien Clément: And the problem is, the problem with CEA is that, as you know, who decides? Cabinet for certain instances, agency, etc. and it doesn’t work. Joanne Gélinas: Ok, but in fact I was – you were there before when I asked the question to Mr. Papillon. One of the models could be a transfer of responsibility to go through the entire environmental assessment process. It doesn’t mean that there’s a change in the outcome which is a decision making process, but clearly what you’re saying is that in your case with your approach you may go as far as being the decision body. That’s what you just mentioned, right? Brian Craik:
Yes.
Joanne Gélinas:
Ok.
Renée Pelletier: Thank you both for your presentation. The Chair began by saying that as a panel we’re obviously interested in models that could apply, you know, throughout Canada. And I’m sure as you’re both aware, part of our terms of reference asks us to look at ANDREP (ph) and consider ANDREP in our recommendations. And so looking at your proposed model as an example, you know, I’m thinking of two articles in ANDREP specifically the right to be involved in the decision making and then FPIC, free, prior informed consent. It seems to me like the – if you were to move – it sounds like you have recommendation. You’re involved in recommendations, not necessarily decision making although it sounds to me like usually the recommendations get followed. So, so far you’re, you know, kind of leaning towards being a part of the decision making. It sounds like you may want that to change. Where does the – do you feel that the free, prior informed consent is reflected in the model. I believe you said that for COMEX there is yet to be the need for a vote, that it’s been consensus up until now. Would you say that – stop there. Is that – do you feel that that is taking the need for consent into account appropriately?
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Brian Craik: We may have different views, but I’ll say mine. I think that it could be stronger and I think that the – if you look at the way things have gone to date, I mean the recognition by Quebec that the Crees can sign impact benefit agreements, if you look at the Cree history, in the actually the Paix des Braves Agreement, there is a clause which says – it’s in the Hydro Quebec part of the Agreement. There is a clause which says that the Crees acknowledge that if this project passes through the impact – the impact review process, that the Crees could live with that. Ok. But it’s – Renée Pelletier: Sorry, I’m going to stop you there. So am I to understand that the consent is already provided for within the Agreement? So not project specific? Brian Craik: If it goes through the impact benefit – sorry, the impact review process, then the Crees would live with that project. They would accept that that project will be constructed. That’s actually following an old model because the James Bay Agreement in spite of the fact that the – that the project was already being built without any Cree consent, there is in fact – the Crees do consent to the building of the project in the James Bay Agreement. Now, they were under a lot of pressure to consent to that because they didn’t like it. I mean the project was built and construction of the project started a long time before the Crees were at the table negotiating. Renée Pelletier: Ok. So then just to follow up. The fact that there’s not yet been a vote at COMEX, for example, in your view is that a reflection of the process or the structure working, just being a good structure or is that just kind the luck of the draw, like you have some good members. Is it more to the personality specific? Brian Craik: I think we have had a lot of good members. Some of them are former civil servants. Some of them weren’t. The present chairperson isn’t a former civil servant, but I think we’ve been lucky to some degree. What we’ve had – lots of times we’ve had issues which have stalled the process for some time while we tried to work out a solution. But solutions were found and you know the territory is developed but respectfully. Joanne Gélinas: Ok, so let’s talk about your recipe because we have heard so far in all consultations with indigenous people that the consultation process doesn’t work. How’s yours is that different that you feel that you build consensus as you go? Brian Craik: Well, first of all, the people who negotiated the James Bay Agreement were the Cree people and they were proud of the fact that they were able to come to an agreement which gave them control of a school – schooling, of health, of policing, impact assessment. They were proud of that fact and they were proud of the Agreement. That didn’t mean that everybody agreed with everything that’s in the Agreement. There have been all kinds of disputes and disagreements in the process
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of implementing the Agreement, but you can never – you can never convince everybody. And there are always some standouts in a community who don’t accept some things. But there are lots of things that people are proud to accept as well. Like all of these services that have already come – all come out. They weren’t in existence before 1975. And they would have been in existence after 1975 if it wasn’t for the lawyers. Joanne Gélinas: But my question is more what is unique to your consultation process through the environmental assessment where you think – simply that we should learn from? Brian Craik: Well, you know, one of the things that happens is that we try to get information about who’s – who in the community is being hurt by a particular project and we make sure that those people are consulted by the proponents, and we also talk to those people when we go to the community about what they’re thinking about the project. Sometimes we’ve caused changes to the project that satisfied people. Sometimes you don’t always do that though. I mean the people, the EM1A project, for example, the people who lived on that river and who spent their time on that river they know that the river is not quite as good as it was, not quite as natural as it was, but they’re still eating fish out of the river and they’re still hunting and trapping out of the river, so it seems that they have said to themselves, well, this is for the better good of the community to – for us to accept this. The rest of the community gets benefits that they wouldn’t have otherwise had. And that has been something that’s quite interesting about the communities. Joanne Gélinas: But for example, are you in a position up front to ask the proponent to integrate at the early stage in the environmental impact assessment, traditional knowledge as an example? Brian Craik:
We do that.
Joanne Gélinas:
You do that.
Brian Craik:
Yes.
Joanne Gélinas: So that might be one of the differences compared to others. I’ll give you another example. Most people if not all have told us that the time that they have to look at an impact assessment and to comment on it and ask for improvement is way too short. What is your timeframe? Brian Craik:
Our timeframe, I think –
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Jean-Sébastien Clément: Officially it’s 45 days for something like that, but it’s not – de facto, that’s not how it happens. De facto is the time it takes. Brian Craik: We almost always ask for extensions and – because we have to work things out first. We have to make sure that people are well informed. Joanne Gélinas: So your process, as I understand, is much more flexible and adaptable than what we will see under CEA or under the province? Brian Craik: What happens a lot under CEA is that it’s strangers come on the committee and talk to a community who don’t know them at all and then try to say to them, you know, well, we’ve made convincing arguments, haven’t we? You know, basically. But that doesn’t happen. People are alienated when they can’t – when they can’t identify with the people who come on the committee. I’m on the committee just because the community of Waskaganish asked me to do some of these things. There is always a Cree person who comes with me sometimes, well, Philip Awasish (ph) was there for many years and then just recently Paul John Murdoch is there. And so if people don’t have some kind of an understanding of who they are talking to and if they trust the process at least to that extent, I think it makes a big difference. That’s why – that’s one of the reasons we want the – we want to COFEX to operate, because COFEX the members are named and they’re members. They stay there. The communities will get to know who they are. They’ll put some Cree people on the committee and we’ll see what happens. But there has to be a large measure of flexibility and there has to be some mutual respect coming from the committee to the people and from the people to the committee. Respect isn’t always there. There is always – there are sometimes individuals who come and say this is all garbage and walk out or something like that. But there are always people there who are willing to listen. Joanne Gélinas:
Thank you. Doug.
Doug Horswill: Continue down the same track for a minute. The – we discussed the word “legitimacy” in the last presentation. I think you were in the room. Would you say your process has that legitimacy? Has the legitimacy it needs to come to decisions? It sounds like it does? Brian Craik:
Yes.
Doug Horswill: In your speaking, if I got it right, you used the word “sometimes” around the notion of consult. We consult sometimes. That was at the – the screening one, CO whatever it is.
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Brian Craik:
COMEV.
Doug Horswill: Is that a – then it’s not always. It’s only in specific cases that you would actually go and engage the community? And if so, how do you decide when you need to? Brian Craik: Projects are small or they’re medium size or they’re massive, and usually all of the larger projects are subject to review and if it’s a really big project we go in and talk to the – we make the screening paper, the directive available to the public and they may give us feedback or they may not give us feedback. We have – at the Cree Nation government there is a team of environmental people who – who go up to the communities and hold workshops on the meaning of all of these things. And when that happens sometimes the people don’t want really us to come up and explain the directive. They’ll just go with it. In terms of the projects themselves, the same thing happens. Once you get the impact – once you get the impact statement, you review it. You get corrections to it or additions to it back, and then you go to the community and hold hearings. And depending on the level of comfort that the people have, the hearings can last anywhere from a couple of hours in an evening to a week, all day, and then you make your mind up afterwards. You write a description of what you learned and of the exchange you had with the community, and then you decide what you’re going to do. Doug Horswill: And that decision – from the sounds of something you said earlier and I’m reading into it so maybe clarify it for me. If you detect or if it’s very clear that there is opposition and that in any project like you described can have losers in order to generate winners. Could that decision then from your committee be to go and address the specific concerns of those losers and up and to the point of potentially compensating them so that they are no longer losers. And I don’t know what compensation might mean. It might be land rights. It might mean money. It could be anything, but would that engagement occur? Brian Craik: Well, sometimes the – if it’s Hydro Quebec they’re dealing with, Hydro Quebec usually works with the trappers and the people in the community. If you go up to Waskaganish you’ll see public works that have been built by Hydro Quebec, like for example a – there was an API (ph) in the water so that people could pull up their boats in that area and have calm water. There are other things that they’ve done for the trappers. They’ve recreated camps. They also invite the trappers to go with the consultants who are doing various tests on the fish or on the water or anything like that. The people go with those consultants and they – how should I say? They get to understand what the issue is and the process is, but they also have a certain pride in the fact that they have participated themselves in this. I mean more or
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less. Some cases, the guy that goes with them is just driving a boat. In other cases, it’s people for example on the other extreme would be the archeology. People jump in on archeology and they’re digging up the remains of past ways of life of the same community and they’re quite – quite proud about that. And archeology is a continuing interest of the Crees. Doug Horswill: Your experience with Hydro Quebec is longstanding and probably everybody is very familiar with everybody else and issues and so on. Can you refer to any cases where it’s a, say, a new entity, a mine, maybe a mining company. Are they treated the same way? Because they would be – how do they learn what’s going on? How do you engage them in a manner that connects up with the process that you’ve got? Brian Craik: Most of the projects that are built in the North are fairly large right now. There are some small – there have been some small mines in the past, but for example the Whabouchi Lithium Project, the proponent of that is undertaking a training process for the Crees to learn the types of things they need to know to work in the mine. It’s not a huge mine but it’s a fairly large mine. It’s right near the community of Nemaska and the people in Nemaska actually bought shares in the mine and the proponent will be providing other types of benefits to the community afterwards. In the case of Gold Corp., Gold Corp and the community of Wemindji, basically they decided to put together a training – not a course, but an actual centre for training. And we asked them, well, ok, are you going to train your own people in here? Is this closed doors to anybody else? And they said, no, anybody who wants to get trained in here can come and get training to work in the mines. Jean-Sébastien Clément: Just to add on on Brian’s response, the Grand Council of Cree Nation government has publicly issued a mining policy which is, I believe, available through its website which sets out basically if you’re a mining company, here’s what we expect. And when it’s followed and most of the time it is, I think. Correct me if I’m wrong. It produces these types of results. Rod Northey: I just want to turn to the IBAs for a minute. You mentioned – your first point was that Quebec approved the Crees’ right to enter into it? How did that occur in those types of agreements and why? Brian Craik: Well, I mean, the Paix des Braves Agreement was an Agreement on development and it was also an Agreement on protecting areas. I mean it was the Agreement that cancelled the (inaudible) back Rupert Project which was a massive project, but the Crees had explained – actually they had explained to – in a meeting organized between Hydro Quebec and the Crees by Asahi Glass who came in and said are you against hydro projects? And the Crees said, no, but we’re against massive hydro projects.
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And so the Paix des Braves sprouted out of this. In the Paix des Braves, the Crees also wanted to get involved in mining. There had been some Crees already involved in mining, but they were always involved at slashing and doing the work underground, the drilling, making sure the drills – but what happened is they created a mining – a mining board I which the Crees that are interested in mining sit with people who are miners and talk about ways they can work together. Rod Northey: Ok. And the IBAs are signed by individual communities, not the Grand Council, is that correct? Brian Craik: They’re always signed by individual communities and the Grand Council. And the Grand Council has two people usually that they send up to the community. One of them is a lawyer and the other one is a financial person. Doug Horswill:
Ok. And do they apply on all three categories of land?
Brian Craik:
Yes.
Doug Horswill:
Ok, thank you.
Jean-Sébastien Clément: But so far there has not been any mining development on category 1 lands. Johanne Gélinas: One last question about mining project and you mentioned that in your comments at the beginning. You said that mining projects are becoming bigger and bigger. Exploration is impacting much more the environment that it used to – if I’m right saying that? Ok. Were you saying or does that underline the fact that exploration should be reviewed with an environmental assessment process? Brian Craik: Well, exploration has caused problems. I mean there are bigger problems on the territory but mining exploration is often done in a way that causes damage to things that are there that people use. For example, there was a – near Waswanipi there was a speckle trout pound, sort of a favourite place for getting speckle trout. Those machines went through the – went through there to take the equipment in and really made a mess of the trout pound. I don’t know if there are trout in there now or not. So that’s one of the reasons in the mining policy it says that we want you to work with the local tallyman or the person who’s in charge of hunting, fishing and trapping on that area. And they have been doing that. And in fact, you know, you look at a company like Sirius which is a small mining company that – they go and work with the communities and talk to people and they’ve become part of the social life up there.
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Johanne Gélinas: So thank you very much, gentlemen, for your presentation and we have copy of your briefs so that will go in our website. Thank you. Brian Craik:
Thank you.
Jean-Sébastien Clément: Thank you. Johanne Gélinas: So that’s it for our presentation for today. So what we have left to organize is the open dialect session which will take place in this room tonight at 6:30. It a two-hour session and it’s open to whomever (ph) would like to attend. So you are more than welcome to join us. Donc je vous invite tous à participer ce soir à la session. Et si vous avez des questions on a notre personnel du Secrétariat qui peut répondre. Je vous remercie beaucoup. Bonne journée. -30-
