OTONOMI DAERAH DALAM KERANGKA NEGARA KESATUAN REPUBLIK INDONESIA (STUDI KOMPARASI OTONOMI DAERAH SEBELUM DAN SESUDAH PERUBAHAN UUD 1945)
SKRIPSI DIAJUKAN KEPADA FAKULTAS SYARI’AH DAN HUKUM UNIVERSITAS ISLAM NEGERI SUNAN KALIJAGA YOGYAKARTA UNTUK MEMENUHI SEBAGIAN SYARAT-SYARAT MEMPEROLEH GELAR SARJANA STRATA SATU DALAM ILMU HUKUM
OLEH : M. LUKMAN HAKIM NIM. 09340095
PEMBIMBING : 1. SITI FATIMAH, S.H., M.Hum. 2. ISWANTORO, S.H., M.H.
ILMU HUKUM FAKULTAS SYARI’AH DAN HUKUM UNIVERSITAS ISLAM NEGERI SUNAN KALIJAGA YOGYAKARTA 2013
ABSTRAK
Indonesia adalah negara kesatuan yang berbentuk Republik. Sebagai negara kesatuan, Indonesia menganut asas desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan dengan memberikan kesempatan dan keleluasaan kepada daerah untuk meyelenggarakan otonomi daerah seluas-luasnya. Kewenangan otonomi luas adalah keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan pemerintahan yang mencakup kewenangan sebagian besar bidang pemerintahan. Terlebih dalam negara modern, terutama apabila dikaitkan dengan paham negara kesejahteraan urusan pemerintahan tidak dapat dikenali jumlahnya, karena kewenangan otonomi mencakup segala aspek kehidupan masyarakat, terutama yang berkaitan dengan pelayanan urusan dan kepentingan umum. Selain sangat luas urusan pemerintahan dapat senantiasa meluas sejalan dengan meluasnya tugas negara dan/atau pemerintah. Demikian juga Indonesia dalam menjalankan otonomi daerah sedikit banyak mengadopsi sebuah konsep federalisme sehingga dikhawatirkan akan mengganggu kestabilan Indonesia sebagai sebuah Negara Kesatuan, karena bagaimanapun daerah, dalam negara kesatuan Republik Indonesia bukan daearah yang berbentuk atau memiliki atribut negara. Seperti dijelaskan dalam penjelasan Pasal 18 UUD 1945, oleh karena negara Indonesia itu suatu eenheidstaat maka Indonesia tidak akan mempunyai daerah dalam lingkungannya yang bersifat staat juga. Dengan demikian penyelenggaraan otonomi daerah dalam negara kesatuan ada batasnya. Dari pemaparan di atas diambil permasalahan: bagaimana otonomi daerah yang diterapkan dalam sebuah negara kesatuan khususnya Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI)? Penelitian ini menggunakan studi pustaka (library research) yaitu dengan mencari data berupa buku-buku, dokumen-dokumen, artikel-artikel dan juga bahan-bahan lainnnya yang berhubungan dengan otonomi daerah serta mengkaji dari UUD 1945 serta undang-undang tentang pemerintahan daerah. Penelitian ini mengkaji dari sisi historis, yuridis komparatif, dan sosiologis, dan juga menganalisis tentang dinamika otonomi daerah di Indonesia dilihat dari bentuk otonomi daerah sebelum dan sesudah dilakukanya amandemen UUD 1945. Hasil penelitian mengungkap, otonomi daerah di Indonesia sebelum amandemen UUD 1945 lebih bersifat sentralistik sedangkan setelah amandemen asas desentralistik lebih menonjol, dengan prinsip otonomi daerah seluas-luasnya dengan batasan-batasanya, sehingga pemberian otonomi kepada daerah secara luas, nyata, dan bertanggung jawab dapat menjadi formula yang tepat bagi pemeliharaan abadi bhinneka tunggal ika sebagai simbol abadi Negara Kesatuan Republik Indonesia dan yang secara cepat pula mengantarkan rakyat Indonesia menjadi suatu masyarakat yang sejahtera dan berkeadilan sosial dalam suatu susunan masyarakat demokratis dan berdasarkan atas hukum.
ii
Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta
FM-UINSK-BM-05-06/RO
SURAT PERNYATAAN SKRIPSI
Yang bertanda tangan di bawah ini: Nama NIM Jurusan Fakultas Judul
: M. Lukman Hakim : 09340095 : Ilmu Hukum : Syari’ah dan Hukum :“Otonomi Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (Studi Komparasi Otonomi Daerah Sebelum Dan Sesudah Perubahan Undang-Undang Dasar 1945)”
Menyatakan dengan sesungguhnya bahwa skripsi saya ini adalah benar asli hasil karya atau laporan penelitian yang saya lakukan sendiri dan bukan plagiasi dari hasil karya orang lain, kecuali yang secara tertulis diacu dalam penelitian ini dan disebutkan dalam acuan daftar pustaka. Demikian surat pernyataan ini saya buat dengan sebenar-benarnya.
iii
Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta
FM-UINSK-BM-05-03/RO
Siti Fatimah, S.H,. M. Hum. Dosen Fakultas Syariah dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta SURAT PERSETUJUAN SKRIPSI Hal: Skripsi Saudara M. Lukman Hakim Kepada Yth, Bapak Dekan Fakultas Syariah dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Di Yogyakarta Assalamu’alaikum Wr.Wb. Setelah membaca dan mengoreksi serta menyarankan perbaikan seperlunya, maka kami berpendapat bahwa skripsi saudara: Nama NIM Jurusan Judul
: M. Lukman Hakim : 09340095 : Ilmu Hukum : “Otonomi Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (Studi Komparasi Otonomi Daerah Sebelum Dan Sesudah Perubahan Undang-Undang Dasar 1945)”
Sudah dapat diajukan kembali kepada Fakultas Syariah dan Hukum Jurusan Ilmu Hukum Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar sarjana strata satu dalam Ilmu Hukum. Dengan ini, kami mengharap agar skripsi saudara tersebut segera dimunaqosyahkan. Untuk itu, kami ucapkan terima kasih. Wassalamu’alaikum Wr.Wb.
iv
Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta
FM-UINSK-BM-05-03/RO
Iswantoro, S.H., M.H. Dosen Fakultas Syariah dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta SURAT PERSETUJUAN SKRIPSI Hal: Skripsi Saudara M. Lukman Hakim Kepada Yth, Bapak Dekan Fakultas Syariah dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Di Yogyakarta Assalamu’alaikum Wr.Wb. Setelah membaca dan mengoreksi serta menyarankan perbaikan seperlunya, maka kami berpendapat bahwa skripsi saudara: Nama NIM Jurusan Judul
: M. Lukman Hakim : 09340095 : Ilmu Hukum : “Otonomi Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (Studi Komparasi Otonomi Daerah Sebelum Dan Sesudah Perubahan Undang-Undang Dasar 1945)”
Sudah dapat diajukan kembali kepada Fakultas Syariah dan Hukum Jurusan Ilmu Hukum Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar sarjana strata satu dalam Ilmu Hukum. Dengan ini, kami mengharap agar skripsi saudara tersebut segera dimunaqosyahkan. Untuk itu, kami ucapkan terima kasih. Wassalamu’alaikum Wr.Wb.
v
vi
KATA PENGANTAR
Bismillahirrahmanirrahim Segala puji bagi Allah Subhanahu wa Ta’ala yang senantiasa memberikan kenikmatan-kenikmatan-Nya yang agung, terutama kenikmatan iman dan Islam. Shalawat dan salam semoga tercurahkan kepada Nabi Muhammad Shallallahu Alaihi wa Sallam, segenap keluarga, para sahabat, dan seluruh umatnya yang konsisten menjalankan dan mendakwahkan ajaran-ajaran yang dibawanya. Dengan tetap mengharapkan pertolongan, karunia dan hidayah-Nya, Alhamdulillah penyusun mampu menyelesaikan penulisan skripsi ini untuk melengkapi salah satu syarat memperoleh gelar sarjana strata satu dalam ilmu hukum di Fakultas Syari’ah dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta, dengan judul: Otonomi Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (Studi Komparasi Otonomi Daerah Sebelum Dan Sesudah Perubahan UUD1945). Meskipun demikian, penyusun adalah manusia biasa yang tentu banyak kekurangan, semaksimal apapun usaha yang dilakukan tentunya tidak pernah
ix
lepas dari kekurangan dan pastinya kesalahan. Oleh karena itu, kritik dan saran yang membangun dari berbagai pihak senantiasa diharapkan. Namun, sebuah proses yang cukup panjang dalam penyusunan skripsi ini tidak lepas dari do’a, bimbingan dan dukungan dari berbagai pihak, maka pada kesempatan ini, penyusun haturkan rasa terima kasih kepada : 1. Prof. Dr. H. Musa Asy’ari selaku Rektor Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta. 2. Noorhaidi Hassan, MA., M.Phil., Ph.D. selaku Dekan Fakultas Syari'ah dan Hukum Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta. 3. Bapak Udiyo Basuki, S.H., M.Hum, selaku Ketua Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Syari’ah dan Hukum UIN Sunan Kalijaga. 4. Bapak Ach Tahir, S.H.I., L.L.M., M.A. selaku Sekretaris Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Syari’ah dan Hukum, UIN Sunan Kalijaga. 5. Ibu Siti Fatimah, S.H., M.Hum., dan Bapak Iswantoro, S.H., M.H. selaku Dosen Pembimbing I dan II, yang juga senantiasa dengan sabar dan tulus memberikan masukan-masukan
kepada penyusun dalam
penulisan skripsi ini, di tengah-tengah kesibukannya mengajar di Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta. 6. Bapak Ach Tahir, S.H.I., L.L.M., M.A. selaku Pembimbing Akademik (PA)
x
7. Bapak Badruddin selaku Tata Usaha Jurusan Ilmu Hukum yang sangat luar biasa sabar menerima keluhan-keluhan mahasiswa dan seluruh dosen, staf, dan civitas akademika Jurusan Ilmu Hukum Fakultas Syariah dan Hukum Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta. Semoga ilmu yang telah diberikan kepada penyusun dapat bermanfaat dan senantiasa penyusun kembangkan lebih baik lagi. 8. Segenap pengelola perpustakaan Daerah Istimewa Yogyakarta, perpustakaan
Kota
Yogyakarta,
perpustakaan
Kemenkumham
Yogyakarta dan perpustakaan UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta. 9. Terimakasih yang setulusnya kepada kedua orang tua tercinta, ayahanda Abdul Khamid dan Ibunda Musrifatul Istiqomah, yang dalam situasi apapun tidak penah berhenti mengalirkan rasa cinta dan kasih sayangnya buat penyusun. Adik-adikku tersayang Muhhamad Miftakhul Huda dan Nouval Muhammad Al-Abrorri. 10. Kepada sahabat-sahabatku suka dan duka Mahmudi (Bep), Rifqi Akbar C (Pique), M Sawung Ranggraita, Rizal Fawa’id, Andi M Fuad (Gepenk), Amalia Hidayati, Fauzizah Hanum, Farrah Syamala R. Ratna Sofiana, Uswatun Ayu S, bersama kalian banyak memberikan hikmah kehidupan. 11. Kepada Ramadani Ajeng S, Atika, Yustisiana Normalita S yang selalu solid menemani hampir di setiap waktu, bersama kalian semua jadi indah.
xi
12. Kepada teman-teman tim futsal IH FC, Pique Lam, Ismuhar, Rahmat, Wikan, Iqbal, Gepenk, Husein Asmara. Bangga bisa bersama kalian menjadi tim juara. 13. Tidak lupa penyusun ucapkan terima kasih untuk Keluarga sekaligus teman satu atap kos Mas Umam, Umi Fadhila, Maria Ulfa, dan Nidya Tara Mustika, yang turut memberikan support dan motivasinya. 14. Semua teman-teman Jurusan Ilmu Hukum, Vika, Bagus, Zainal, Irul, Yasin, Khusroh, Nurul, Via, Fitri, dll yang selalu bersama-sama belajar dan mengarungi suka duka di kampus tercinta. Terima kasih juga atas segala masukan-masukan dan bantuannya dalam penyusunan skripsi ini. Akhirnya, semoga Allah SWT memberikan imbalan yang berlipat ganda dan meridhai semua amal baik yang telah diberikan. Penyusun sadar bahwa skripsi ini masih banyak kekurangan. Oleh karena itu, sumbangan saran dan kritik yang membangun sangat penyusun nantikan. Penyusun berharap semoga skripsi ini menjadi sesuatu yang bermanfaat bagi semua pihak. Amin.
Yogyakarta, 14 Februari 2013 Penyusun
M. Lukman Hakim 09340095
xii
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL ......................................................................................
i
ABSTRAK. .....................................................................................................
ii
SURAT PERNYATAAN SKRIPSI ..............................................................
iii
NOTA DINAS .................................................................................................
iv
HALAMAN PENGESAHAN ........................................................................
vi
MOTTO...........................................................................................................
vii
HALAMAN PERSEMBAHAN ....................................................................
viii
KATA PENGANTAR ....................................................................................
ix
DAFTAR ISI...................................................................................................
xiii
BAB I:
BAB II:
PENDAHULUAN ........................................................................
1
A. Latar Belakang Masalah ...........................................................
1
B. Pokok Masalah ..........................................................................
6
C. Tujuan dan Kegunaan ...............................................................
6
D. Telaah Pustaka ..........................................................................
7
E. Kerangka Teoritik......................................................................
9
F. Metode Penelitian ......................................................................
17
G. Sistematika Pembahasan ...........................................................
21
TINJAUAN UMUM TEORI DASAR TENTANG NEGARA .
24
A. Teori Negara Hukum ................................................................
24
B. Teori Demokrasi .......................................................................
33
C. Teori Pembagian Kekuasaan ....................................................
42
xiii
1. Tinjauan Umum Tentang Susunan Negara Dan Bentuk Negara Kesatuan .................................................................
49
2. Sistem Ketatanegaraan Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia .............................................................................
56
3. Hubungan Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah Di Negara Kesatuan Republik Indonesia .................................
60
4. Kewenangan Pemerintah Daerah Di Negara Kesatuan Republik Indonesia .............................................................
68
D. Teori Pemerintahan Local (Local Government) Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah ...................................
72
BAB III: TINJAUAN UMUM TENTANG OTONOMI DAERAH SERTA BENTUK OTONOMI DAERAH DALAM NEGARA KESATUAN ...............................................................
81
A. Tinjauan Umum Tentang Otonomi Daerah ..............................
81
1. Bentuk Dasar Otonomi Daerah ...........................................
81
2. Asas-Asas Pelaksanaan Otonomi Daerah ...........................
83
a. Asas Desentralisasi .......................................................
86
b. Asas Dekonsentrasi .......................................................
92
c. Asas Medebewind (Tugas Pembantuan) .......................
94
3. Prinsip-Prinsip Dalam Otonomi Daerah .............................
95
B. Otonomi Daerah Dalam Sebuah Negara Kesatuan ..................
97
1. Bentuk Dasar Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan ...
97
2. Kewenangan Daerah Dalam Negara Kesatuan ................... 102 C. Perbandingan Bentuk Otonomi Daerah Di Berbagai Negara... 114 1. Otonomi Daerah Di Beberapa Negara Amerika dan Eropa
114
2. Otonomi Daerah Di Beberapa Negara Afrika dan Asia ..... 121
xiv
BAB IV: ANALISIS TERHADAP OTONOMI DAERAH DALAM KERANGKA NEGARA KESATUAN REPUBLIK INDONESIA ................................................................................ 127 A. Otonomi Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia................................................................................... 127 1. Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Daerah Dalam Otonomi Daerah Di Indonesia .................... 137 a. Dana Bagi Hasil ............................................................ 138 b. Dana Alokasi Umum (DAU) ........................................ 145 c. Dana Alokasi Khusus (DAK) ....................................... 148 2. Konfigurasi Politik Terhadap Kebijakan Otonomi Daerah Di Indonesia ........................................................................ 150 B. Perwujudan Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia ................................................................... 159 1. Otonomi Daerah Sebagai Perwujudan Pemerintahan Lokal (Local Government).................................................. 159 2. Otonomi Daerah Sebagai Sebuah Bentuk Proses Demokrasi ........................................................................... 163 3. Otonomi Daerah Sebagai Sebuah Bentuk Penerapan Konsep Negara Federalisme Di Indonesia.......................... 169 C. Dinamika Otonomi Daerah Berdasarkan Perkembangan Peraturan Perundang-Undangan Di Indonesia ......................... 175 1. Otonomi Daerah Di Indonesia Sebelum Perubahan UUD 1945 ..................................................................................... 175 a. Otonomi Daerah Berdasarkan Dalam Ketentuan UU No. 1 Tahun 1945............................................................ 175 b. Otonomi Daerah Berdasarkan Dalam Ketentuan UU No. 18 Tahun 1965.......................................................... 180 c. Otonomi Daerah Berdasarkan Dalam Ketentuan UU No. 5 Tahun 1974............................................................ 189
xv
d. Otonomi Daerah Berdasarkan Dalam Ketentuan UU No. 22 Tahun 1999.......................................................... 194 2. Otonomi Daerah Di Indonesia Setelah Perubahan UUD 1945 ..................................................................................... 199 a. Otonomi Daerah Berdasarkan Dalam Ketentuan UU No. 32 Tahun 2004.......................................................... 199 b. Otonomi Daerah Berdasarkan Dalam Ketentuan UU No. 12 Tahun 2008.......................................................... 204 D. Perbandingan Otonomi Daerah Sebelum Dan Sesudah Perubahan UUD 1945 Negara Republik Indonesia................ .. 221 E. Konsep Otonomi Daerah Yang Sesuai Dengan Bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia................................ ...... 238 BAB V:
PENUTUP .................................................................................... 246 A. Kesimpulan ............................................................................... 246 B. Saran-Saran............................................................................... 249
DAFTAR PUSTAKA ..................................................................................... 250 LAMPIRAN Curriculum Vitae
xvi
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah Negara Indonesia adalah Negara yang menganut bentuk Negara Kesatuan (Unitary) namun hal ini akan berbeda ketika kita lihat dalam sistem Pemerintahan Daerah dalam Negara Indonesia telah mengadopsi prinsipprinsip Federalisme seperti otonomi daerah. Hal ini dapat dilihat utamanya sesudah reformasi. Bentuk otonomi daerah sebenarnya lebih mirip sistem dalam Negara Federal, dimana pada umumnya dipahami bahwa dalam sistem Federal, konsep kekuasaan asli atau kekuasaan sisa (residual power) berada di daerah atau bagian, sedangkan dalam sistem Negara Kesatuan (unitary), kekuasaan asli atau kekuasaan sisa itu berada di pusat sehingga terdapat pengalihan kekuasaan pemerintah dari pusat ke daerah padahal dalam Negara Kesatuan idealnya semua kebijakan terdapat di tangan Pemerintahan Pusat.1 Dari hal tersebut utamanya setelah reformasi dan awal dibentuknya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 bahkan sampai munculnya UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 memunculkan banyak asumsi oleh beberapa kalangan bahwa otonomi daerah dirasa sangat “rawan” untuk diterapkan. Dimana celah untuk munculnya raja-raja baru yang korup di daerah akan semakin luas, bahkan kemungkinan munculnya disintegrasi akan semakin 1
Jimly Asshiddiqie, Otonomi Daerah dan Parlemen Di Daerah, www.legalitas.org, Sabtu, 24 November 2012, makalah disampaikan dalam “Lokakarya tentang Peraturan Daerah dan Budget Bagi Anggota DPRD se-Propinsi (baru) Banten” yang diselenggarakan oleh Institute for the Advancement of Strategies and Sciences (IASS), di Anyer, Banten, 2 Oktober 2000.
1
2
luas. Banyak pihak-pihak yang berkepentingan untuk mendapatkan keuntungan didaerah semakin besar sehingga sangat mungkin untuk lahirnya praktek-praktek korupsi ataupun penyelewengan terhadap wewenang di daerah tanpa adanya pengawasan dari pusat karena rumah tangga daerah telah diatur secara otonom oleh daerah. Namun sebenarnya asumsi tersebut sungguh telah gugur untuk dipermasalahkan karena walaupun dalam Negara Indonesia, jika dilihat dari bentuknya yang menganut Negara Kesatuan mengindikasikan bahwa kekuasaan asli atau kekuasaan sisa itu berada di pusat (sentralistic), namun pada taraf berjalannya pemerintahan diperlukan sebuah sistem yang dapat mengakomodir pemerintahan di daerah yang mengatur hubungan antara pemerintah pusat dengan daerah dan asas yang paling tepat dan memang telah berkembang di Indonesia sampai saat ini adalah desentralisasi yang diejawantahkan dalam bahasa “otonomi daerah”, dan asas-asas lain yang mendukung seperti dekonsentrasi, dan medebewind (tugas pembantuan). Selain itu pada hakekatnya kecenderungan bangsa Indonesia memilih bentuk Negara Kesatuan pada saat awal berdirinya Negara Indonesia adalah didorong oleh kekhawatiran politik devide et impera (politik pecah belah) yang selalu dipergunakan oleh kolonial Belanda untuk memecah belah Negara Indonesia, meskipun secara kultural geografis bentuk Negara Serikat memungkinkan. Unsur kebhinekaan yang ada akhirnya ditampung dengan baik dalam bentuk Negara Kesatuan dengan sistem desentralisasi. Kebijakan otonomi daerah, telah diletakkan dasar-dasarnya sejak jauh
3
sebelum terjadinya krisis nasional yang diikuti dengan gelombang reformasi besar-besaran di tanah air. Namun, perumusan kebijakan otonomi daerah itu masih bersifat setengah-setengah dan dilakukan tahap demi tahap yang sangat lamban. Setelah terjadinya reformasi yang disertai pula oleh gelombang tuntutan ketidakpuasan masyarakat di berbagai daerah mengenai pola hubungan antara pusat dan daerah yang dirasakan tidak adil, maka tidak ada jalan lain bagi kita kecuali mempercepat pelaksanaan kebijakan otonomi daerah itu, dan bahkan dengan skala yang sangat luas yang diletakkan diatas landasan Konstitusional dan operasional yang lebih radikal.2 Berdasarkan ketentuan UUD 1945 setelah amandemen, serta UU Pemerintahan daerah Yang baru UU No. 32 Tahun 2004, sistem pemerintahan kita telah memberikan keleluasaan yang sangat luas kepada daerah untuk menyelenggarakan otonomi daerah. Penyelenggaraan otonomi daerah menekankan pentingnya prinsip-prinsip demokrasi, peningkatan peran serta masyarakat, dan pemerataan keadilan dengan memperhitungkan berbagai aspek yang berkenaan dengan potensi dan keanekaragaman antar daerah. Pelaksanaan otonomi daerah itu diwujudkan dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumberdaya masing-masing serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, sesuai prinsip-prinsip demokrasi, peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta potensi dan keanekaragaman antar daerah. Pada prinsipnya, kebijakan otonomi daerah dilakukan dengan
2
Ibid., hlm. 6.
4
mendesentralisasikan
kewenangan-kewenangan
yang
selama
ini
tersentralisasi di tangan pemerintah pusat. Dalam proses desentralisasi itu, kekuasaan pemerintah pusat dialihkan dari tingkat pusat ke Pemerintahan Daerah sebagaimana mestinya, sehingga terwujud pergeseran kekuasaan dari pusat kedaerah kabupaten dan kota di seluruh Indonesia. Jika dalam kondisi semula arus kekuasaan pemerintahan bergerak dari daerah ke tingkat pusat, maka diidealkan bahwa sejak diterapkannya kebijakan otonomi daerah itu, arus dinamika kekuasaan akan bergerak sebaliknya, yaitu dari pusat ke daerah.3 Otonomi daerah sesudah reformasi pun terdapat pemahaman yang berbeda hal tersebut dapat dilihat dalam perkembangan undang-undang yang telah dibuat yakni Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004. Pada undang-undang pertama cendrung lebih Federalistis dengan konsep pembagian kewenangan antara pemerintah dan daerah, dimana sudah ditentukan apa-apa yang menjadi kewenangan pemerintah dan apa-apa yang menjadi kewenangan propinsi dan apa yang menjadi kewenangan Kabupaten/Kota adalah kewenangan yang tidak temasuk kewenangan pemerintah dan propinsi. Sedangkan dalam undangundang kedua ada asumsi konsep otonomi yang digunakan adalah “otonomi terkontrol” yang berjiwa sentralistik dengan menyelaraskan konsep otonomi daerah dengan bentuk Negara Kesatuan yang dianut Indonesia. Bentuk otonomi daerah di Indonesia bila dilihat dari perkembangan
3
Ibid., hlm.7.
5
Peraturan perundang-undangan, sebelum dilakukanya amandemen UndangUndang Dasar, konsep otonomi daerah lebih bersifat sentralistik dimana dilihat dari sistem pemerintahanya yang cenderung otoriter khususnya pada masa Orde Baru, sedangakan konsep otonomi daerah setelah dilakukanya amandemen Undang-Undang Dasar terlihat bahwasanya konsep otonomi daerah di Indonesia lebih bersifat desentralistik, dalam penyelenggaraan pemerintahan dengan memberikan kesempatan dan keleluasaan kepada daerah untuk meyelenggarakan otonomi daerah seluas-luasnya yang disitu cenderung lebih mengarah kedalam sebuah sistem negara federal, dikarenakan sistem pemerintahan diindonesia setelah reformasi bersifat demokratis. Berangkat dari asumsi diatas maka penulis mencoba mengupas bagaimana konsep otonomi daerah di Indonesia selama ini dan dihubungkan dengan bentuk Negara Kesatuan yang dianut Negara Indonesia. Oleh karenanya penulis mengambil judul Otonomi Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (Studi Komparasi Prinsip Otonomi Daerah Sebelum Dan Sesudah Perubahan UUD 1945) yang diharapkan dari penelitian ini dapat diketahui dan dipahami dengan jelas mengenai otonomi daerah di Indonesia yang sebenarnya.
6
B. Pokok Masalah Berdasarkan uraian latar belakang masalah di atas, maka penyusun merumuskan pokok masalah dalam penelitian ini, yaitu sebagai berikut: 1. Bagaimana bentuk otonomi daerah di dalam sebuah Negara Kesatuan Republik Indonesia? 2. Bagaimana dinamika hukum otonomi daerah dalam Pemerintahan Daerah di Indonesia berdasarkan peraturan Perundang-undangan sebelum dan sesudah perubahan Undang-Undang Dasar 1945? C. Tujuan Dan Kegunaan Penelitian 1. Tujuan Penelitian Tujuan diadakannya penelitian ini yaitu : a.
Penelitian ini bertujuan untuk menggambarkan atau mendeskripsikan hubungan antara bentuk Negara Kesatuan dengan otonomi daerah, dilihat dari berbagai sudut pandang.
b.
Untuk menjelaskan dinamika otonomi daerah yang berkembang di Negara Kesatuan RI berdasarkan peraturan Perundang-undangan sebelum dan sesudah perubahan Undang-Undang Dasar 1945.
2. Kegunaan Penelitan Besar harapan penyusun bahwa dari hasil penelitian ini dapat memberikan manfaat dalam rangka : Penelitian ini berguna sebagai upaya pengembangan hukum tata Negara dalam penyelenggaraan Negara dan pemerintahan, terutama untuk menguatkan bentuk Negara Kesatuan yang dianut RI bahwa sesungguhnya
7
bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak sepenuhnya sentralistik terbukti dengan dianutnya asas desentralisasi, dekonsentrasi, medebewind (tugas Pembantuan.) dalam sistem Pemerintahan Daerah. Selain itu diharapkan pula penelitian ini dapat memberikan pemahaman yang jelas tentang konsep otonomi daerah di Indonesia yang sebenarnya sesuai asas dan peraturan yang berlaku sehingga diharapkan tidak terjadi penafsiran yang berujung pada penyelewengan kewenangan dalam masyarakat utamanya dalam birokrasi pemerintah. D. Telaah Pustaka Setelah melakukan penelusuran terhadap literatur yang ada, adanya karya-karya ilmiah yang membahas tentang Otonomi Daerah yang penyusun ketahui adalah: Skripsi karya Irwansyah dengan judul “Hubungan Antara Dewan Perwakilan Daerah (DPD RI) Dan Pemerintah Daerah Dalam Penyelenggaran Otonomi Daerah Di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta”,4 yang menkaji tentang bagaiman hubungan antara dewan perwakilan daerah dan pemerintah daerah dalam penyelenggaran otonomi daerah di provinsi daerah istimewa yogyakarta. Penelitianya lebih bersifat menganalisa tentang aturan aturan yang mengatur kinerja Dewan Perwakilan Daerah dan Pemerintah Daerah. Skripsi berjudul “Perbandingan Peranan Pemerintahan Daerah Dalam Melaksanakan Otonomi Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun
4
Irwansyah, “Hubungan Antara Dewan Perwakilan Daerah (DPD RI) Dan Pemerintah Daerah Dalam Penyelenggaran Otonomi Daerah Di Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta”, Skripsi Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, 2008.
8
1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004”,5 karya Nining Martensi. Dalam skripsi tersebut membahas tentang bagaimana perbandingan peranan pemerintahan daerah dalam melaksanakan otonomi daerah menurut UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Skripsi karya Lailatul Machsunah dengan judul “Pelaksanaan Otonomi Daerah di Kabupaten Banyuwangi Dalam Perspektif Fiqh Siyasah”,6 yang mengkaji bagaiman Perumusan Pelaksanaan Otonomi Daerah Di Kabupaten Banyuwangi, serta mendalami tentang bagaimana pelaksanaan otonomi daerah di kabupaten banyuwangi tersebut dipandang dari sisi fiqh siyasah. Penelitianya lebih bersifat menganalisa peraturan-peraturan yang mengatur tentang otonomi daerah dipandang dari segi agama atau aturan aturan agama terutama yang berkaitan dengan fiqh siyasah. Skripsi berjudul “Implementasi Hukum Islam Pada Era Otonomi Daerah Di Kab 50 Kota: Studi Atas Peran Parlemen Nagai Atau BPAN”.7 karya Harmen Hadi. Dalam skripsi tersebut membahas tentang bagaimana implementasi hukum islam dalam Era Otonomi Daerah, serta bagaimana peran parlemen atau BPAN dalam mengimplementasikan hukum islam di kab
5
Nining Martensi, “Perbandingan Peranan Pemerintahan Daerah Dalam Melaksanakan Otonomi Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004”, Skripsi Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Yogyakarta, 2005. 6
Lailatul Machsunah, “Pelaksanaan Otonomi Daerah di Kabupaten Banyuwangi Dalam Perspektif Fiqh Siyasah”, Skripsi Fakultas Syari’ah Dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta, 2004. 7
Harmen Hadi, “Implementasi Hukum Islam Pada Era Otonomi Daerah Di Kab 50 Kota: Studi Atas Peran Parlemen Nagai Atau BPAN”, Skripsi Fakultas Syari’ah Dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta, 2004.
9
50 kota dalam era otonomi daerah. Penelitian tersebut dilakukan dengan studi lapangan. Beberapa literatur yang telah disebutkan diatas, belum ada yang membahas tentang Otonomi Daerah Dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (Studi Komparasi Otonomi Daerah Sebelum Dan Sesudah Perubahan UUD 1945) Perbedaan penelitian yang dilakukan dengan penelitian yang lainya, yaitu bahwa penelitian ini lebih menekankan pada penjelasan mengenai bagaimana otonomi daerah yang diimplementasikan dalam sebuah kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan dilakukanya penelitian ini maka akan diketahui bagaimana bentuk bentuk otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, serta bagaimana konsep otonomi daerah yang diterapkan dalam negara kesatuan seperti Negara Kesatuan Republik Indonesia dan juga bentuk kebijakan otonomi daerah yang berkembang di Negara Kesatuan RI berdasarkan peraturan Perundang-undangan sebelum dan sesudah perubahan UndangUndang Dasar 1945. E. Kerangka Teoritik Berbicara negara hukum, perkembangan konsep negara hukum merupakan produk dari sejarah, sebab rumusan atau pengertian negara hukum itu terus berkembang mengikuti sejarah perkembangan umat manusia. Karena itu dalam rangka memahami secara tepat dan benar konsep Negara hukum, perlu terlebih dahulu diketahui gambaran sejarah perkembangan pemikiran
10
politik dan hukum, yang mendorong lahir dan berkembangnya konsepsi negara hukum.8 Selain itu Pemikiran tentang negara hukum sebenarnya sudah sangat tua, jauh lebih tua dari dari usia Ilmu Negara ataupun Ilmu Kenegaraan itu sendiri.9 Dan pemikiran tentang Negara Hukum merupakan gagasan modern yang multi-perspektif dan selalu aktual. Negara hukum ditinjau dari perspektif historis perkembangan pemikiran filsafat hukum dan kenegaraan gagasan mengenai Negara Hukum sudah berkembang semenjak 1800 SM.10 Akar terjauh mengenai perkembangan awal pemikiran Negara Hukum adalah pada masa Yunani kuno. Menurut Jimly Asshiddiqie gagasan kedaulatan rakyat tumbuh dan berkembang dari tradisi Romawi, sedangkan tradisi Yunani kuno menjadi sumber dari gagasan kedaulatan hukum.11 Indonesia sebagai negara hukum dapat dilihat dari penjelasan UndangUndang Dasar 1945 yaitu : “Indonesia ialah negara yang berdasar atas hukum (rechtsstaat) dan Negara Indonesia berdasarkan atas hukum (rechtstaat), tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat).”12
8
S.F. Marbun, Negara Hukum dan Kekuasaan Kehakiman, (Jurnal Hukum Ius Quia Iustum No. 9 Vol 4, 1997), hlm. 9. 9
Sobirin Malian, Gagasan Perlunya Konstitusi Baru Pengganti UUD 1945, (Yogyakarta: UII Press, 2001), hlm. 25. 10
A. Ahsin Thohari, Komisi Yudisial dan Reformasi Peradilan, (Jakarta: Elsam, 2004),
hlm. 48. 11
Lihat J.J. von Schmid, Pemikiran Tentang Negara dan Hukum, Pembangunan, (Jakarta: UI Press, 1988), hlm. 7. 12
Lihat, penjelasan tentang Undang-Undang Dasar 1945 tentang “Sistem Pemerintahan Negara”, butir 1 dalam Harun Al-Rasyid, Himpunan Peraturan Hukum Tata Negara (Jakarta: UI Press, 1983), hlm. 15.
11
Dalam sistem pemerintahan daerah ada beberapa teori yang mendasari tentang pembagian kekuasaan diantaranya adalah teori pembagian kekuasaan secara horisontal dan teori pembagian kekuasaan secara vertikal. Menurut pendapat Jimly Asshidiqie pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal dalam arti perwujudan kekuasaan itu dibagikan secara vertikal kebawah kepada lembaga-lembaga tinggi negara di bawah lembaga pemegang kedaulatan rakyat.13 Sedangkan menurut Miriam Budiardjo, pembagian kekuasaan secara vertikal berarti adanya pembagian kekuasaan antara beberapa tingkatan pemerintahan.14 Dalam sebuah Negara Kesatuan, dimana suatu negara kesatuan ialah suatu bentuk negara yang pemegang kekuasaan tertinggi ada pada tangan pemerintah pusat, disini pemerintah pusat memiliki kekuasaan penuh dalam pemerintahan. Menurut C.F. Strong, negara kesatuan adalah bentuk negara dimana wewenang legislatif tertinggi dipusatkan dalam satu badan legislatif nasional atau pusat.15 Dalam negara kesatuan, pembagian kekuasaan secara vertikal melahirkan garis hubungan antara pusat dan daerah dalam sistem: 1. Desentralisasi 2. Dekonsentrasi 3. Medebewind (Tugas Pembantuan) Penerapan dari asas desentralisasi dan dekonsentrasi dalam negara kesatuan merupakan suatu penerapan dari prinsip distribution of powers 13
Juanda. Hukum Pemerintahan Daerah Pasang Surut Hubungan Kewenangan Antara DPRD dan Kepala Daerah, (Bandung: PT Alumni, 2008), hlm. 37 14
Ibid, hlm. 39
15
Ibid.
12
dalam hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dengan adanya pembagian kekuasaan dari pusat ke daerah maka pemerintah pusat menyerahkan beberapa urusan pemerintahan kepada pemerintah daerah. Sedangkan dalam Negara Federal, suatu bentuk negara yang terdiri dari beberapa negara bagian yang masing-masing negara bagian tersebut berhak untuk membuat undang-undang dan sistem pemerintahannya sendiri selama tidak bertentangan dengan aturan-aturan dari negara federalnya itu sendiri. Ada suatu bentuk penyerahan urusan dari negara-negara bagian kepada negara pusat atau negara federal. Penerapan prinsip distribution of powers atau pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dengan pemerintah negara bagian adalah sebuah kelanjutan dan akibat dari penyerahan kekuasaan dan kedaulatan oleh negara-negara bagian kepada pemerintah federalnya sebagai suatu upaya untuk mewujudkan suatu negara yang berserikat. Membahas otonomi daerah di Indonesia akan berkaitan dengan Konsep dan teori pemerintahan local (local government) dan bagaimana aplikasinya dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Indonesia. Oleh karena local government merupakan bagian Negara maka konsep local government tidak dapat dilepaskan dari konsep-konsep tentang kedaulatan Negara dalam sistem unitary dan Federal serta sentralisasi, desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan16.
16
Hanif Nurcholis, Teori Dan Praktik Pemerintahan Dan Otonomi Daerah, (Jakarta: grasindo, 2007), hlm. 13.
13
Konsep local government berasal dari barat untuk itu, konsep ini harus dipahami sebagaimana orang barat memahaminya. Bhenyamin Hoessein (2001:3) menjelaskan bahwa Local Government dapat mengandung tiga arti. Pertama, berarti pemerintahan local. Kedua, pemerintahan local yang dilakukan oleh pemerintahan local. Ketiga berarti, daerah otonom.17 Dalam konteks Negara Kesatuan, hubungan kewenangan antara pusat dan daerah di Indonesia mendasarkan diri pada tiga pola, yaitu desentralisasi, dekonsentrasi dan medebewind (tugas pembantuan).18 Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom dalam kerangka Negara Kesatuan.19 Desentralisasi mengandung segi positif dalam penyelenggaraan pemerintahan baik dari sudut politik, ekonomi, sosial, budaya dan pertahanan keamanan, karena dilihat dari fungsi pemerintahan, desentralisasi menunjukkan:20 1.
Satuan-satuan desentralisasi lebih fleksibel dalam memenuhi berbagai perubahan yang terjadi dengan cepat;
2.
Satuan-satuan desentralisasi dapat melaksanakan tugas lebih efektif dan lebih efisien;
3.
17
Satuan-satuan desentralisasi lebih inovatif;
Ibid,. hlm. 14.
18
Noer Fauzi dan R.Yando Zakaria, Mensiasati Otonomi Daerah, (Yogyakarta : Konsorsium pembaruan Agraria bekerjasama dengan INSIST “Press”, 2000), hlm. 11. 19
Ibid.
20
Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, (Yogyakarta: PSH FH-UII, 2001),
hlm. 174.
14
4.
Satuan-satuan desentralisasi mendorong tumbuhnya sikap moral yang lebih tinggi, komitmen yang lebih tinggi dan lebih produktif. Hal-hal yang diatur dan diurus oleh pemerintah daerah ialah tugas-
tugas atau urusan-urusan tertentu yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada daerah-daerah untuk diselenggarakan sesuai dengan kebijaksanaan, prakarsa dan kemampuannya daerah.21 Jadi desentralisasi adalah penyerahan wewenang di bidang tertentu secara vertikal dari institusi/lembaga/pejabat yang lebih tinggi kepada 9 institusi/lembaga/pejabat bawahannya sehingga yang diserahi atau dilimpahi wewenang tertentu itu berhak bertindak atas nama sendiri dalam urusan tersebut.22 Ada dua jenis desentralisasi, yaitu desentralisasi teritorial dan desentralisasi
fungsional.
Desentralisasi
teritorial
adalah
penyerahan
kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (otonom) dan batas pengaturan termaksud adalah daerah; sedangkan desentralisasi fungsional adalah penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu dan batas pengaturan termaksud adalah jenis fungsi itu sendiri, misalnya soal Pendidikan dan kebudayaan, pertanahan, kesehatan, dan lainlain.23 Sedangkan
dekonsentrasi
adalah
pelimpahan
wewenang
dari
pemerintahan kepada daerah otonom sebagai wakil pemerintah dan/atau perangkat pusat di daerah dalam kerangka Negara Kesatuan, dan lembaga 21
Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, (Jakarta: Rajawali Pers, 1991), hlm. 14. 22
Noer Fauzi dan R.Yando Zakaria, Mensiasati … hlm. 11
23
Ibid.
15
yang melimpahkan kewenangan dapat memberikan perintah kepada pejabat yang telah dilimpahi kewenangan itu mengenai pengambilan atau pembuatan keputusan.24 Sebab terjadinya penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabat atau aparatnya untuk melaksanakan wewenang tertentu dilakukan dalam rangka menyelenggarakan urusan pemerintah pusat di daerah, sebab pejabat-pejabat atau aparatnya merupakan wakil pemerintah pusat di daerah yang bersangkutan .25 Tugas pembantuan (medebewind) adalah keikutsertaan pemerintah daerah untuk melaksanakan urusan pemerintah yang kewenangannya lebih luas dan lebih tinggi di daerah tersebut. Tugas pembantuan adalah salah satu wujud dekonsentrasi, akan tetapi pemerintah tidak membentuk badan sendiri untuk itu, yang tersusun secara vertikal. Jadi medebewind merupakan kewajiban-kewajiban untuk melaksanakan peraturan-peraturan yang ruang lingkup wewenangnya bercirikan tiga hal yaitu : 1) Materi yang dilaksanakan tidak termasuk rumah tangga daerah-daerah otonom untuk melaksanakannya. 2) Dalam menyelenggarakan pelaksanaan itu, daerah otonom itu mempunyai kelonggaran untuk menyesuaikan segala sesuatu dengan kekhususan
daerahnya
sepanjang
memberi kemungkinan untuk itu.
24
Ibid.
25
Ibid.
peraturan
mengharuskannya
16
3) Yang dapat diserahi urusan medebewind hanya daerah-daerah otonom saja, tidak mungkin alat-alat pemerintahan lain yang tersusun secara vertikal.26 Pelaksananaan desentralisasi dan otonomi daerah dapat dilacak dalam kerangka Konstitusi NKRI. Dalam UUD 1945 terdapat dua nilai dasar yang dikembangkan yakni nilai unitaris dan dan nilai desentralisasi teritorial. Nilai dasar unitaris (Kesatuan) diwujudkan dalam pandangan bahwa Indonesia tidak akan mempunyai Kesatuan wilayah lain di dalam yang bersifat Negara artinya kedaulatan yang melekat pada rakyat, bangsa dan Negara, tidak akan terbagi dalam Kesatauan–Kesatuan pemerintahan. Sementara itu nilai dasar desentralisasi teritorial diwujudkan dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah dalam bentuk otonomi daerah. Namun pelaksanaan otonomi daerah tersebut belum berjalan sebagaimana mestinya jika diukur dalam pemahaman masyarakat awam bahkan dalam jajaran birokrasi pun terdapat perbedaan dimana otonomi lebih dipahami sebagai pemindahan “kekuasaan politik” dari pemerintah pusat (dalam hal ini Negara) kepada Pemerintah daerah (masyarakat), sehingga pemegang kekuasaan politik tersebut menganggap ia dapat bebas atau bahkan keluar dari pengaruh Pemerintahan Pusat (Negara), berbuat sekehendaknya atas nama otonomi daerah tanpa memperhatikan hakekat sebenarnya dari otonomi tersebut.
26
Ibid.
17
Dari hal tersebut dalam rangka untuk memfokuskan tulisan ini agar sesuai dengan kajian ilmu hukum, maka penulis akan mencoba mencari jawaban dari permasalahn tersebut yakni apa dan bagaimana bentuk otonomi daerah yang sebenarnya dianut Indonesia. Dalam tulisan ini akan dicari pokok-pokok pikiran tentang pola atau sistem otonomi daerah dalam bentuk Negara Kesatuan, serta mendiskripsikan asas-asas apa yang sekiranya berkenaan dengan pokok bahasan dalam tulisan ini. Hal ini supaya pembahasan tetap terfokus pada rumusan masalah yang ditentukan serta menghindari penyimpangan yang terlalu jauh dari objek kajian ilmu hukum. F. Metode Penelitian Untuk mencapai apa yang diharapkan dengan tepat dan terarah dalam penelitian, maka penyusun menggunakan metode penelitian sebagai berikut: 1.
Jenis Penelitian Penelitian ini termasuk jenis penelitian studi pustaka (library research) dan Penelitian ini bersifat normatif dimana data akan diperoleh dari membaca atau menganalisa bahan-bahan yang tertulis dan tidak harus bertatap muka dengan informan atau responden.
2.
Sifat Penelitian Penelitian ini bersifat deskriptif analitik, yaitu penelitian untuk menyelesaikan masalah dengan cara mendeskripsikan masalah melalui pengumpulan, penyusunan dan penganalisaan data, kemudian dijelaskan dan
18
selanjutnya diberi penilaian.27 Sedangkan penelitian deskriptif bertujuan untuk memberikan data yang seteliti mungkin tentang obyek yang akan diteliti
maupun
gejala-gejala
lainnya.
Maksudnya
terutama
untuk
mempertegas adanya hipotesis-hipotesis agar dapat membantu di dalam memperkuat teori-teori yang lama atas dalam rangka menyusun teori baru.28 Menurut Winarno Surakhmad29 metode deskriptif ini memberikan beberapa kemungkinan untuk memecahkan beberapa masalah yang ada dengan
mengumpulkan,
menyusun,
mengklasifikasikan,
serta
menginterpretasikan data-data yang akhirnya menyimpulkan. Adapun yang akan coba digambarkan adalah bagaimana sistem atau otonomi daerah dalam bentuk Negara Kesatuan yang dianut Negara Republik Indonesia dan bagaimana prinsip otonomi di Indonesia yang sebenarnya .yang akan dilihat berdasarkan asas dan peraturan hukum yang telah ada. Sehingga nantinya akan diketahui model otonomi daerah di Indonesia dan perkembangannya. 3.
Teknik Pengumpulan Dan Jenis Data Teknik pengumpulan data yang penulis gunakan dalam penelitian ini adalah melalui studi kepustakaan yaitu suatu metode pengumpulan data dengan cara membaca, mempelajari atau mengakaji buku-buku dan sumbersumber tertulis kepustakaan lainnya yang berhubungan dengan obyek penelitian. 27
Rianto Adi, Metodologi Penelitian Sosial dan Hukum (Jakarta: Grannit, 2004),
28
Pengantar Penelitia Hukum, (Jakarta: universitas Indonesia
hlm.128. Soerdjono Soekanto, press,1986), hlm. 10 29
Winarno Surachmad, Pengantar Penelitian : Dasar Dan Teknik, (Bandung:tarsito, 1985), hlm. 147
19
Penelitian ini bersifat studi kepustakaan dimana penelitian dengan mengkaji informasi tertulis mengenai hukum yang berasal dari berbagai sumber dan dipublikasikan secara luas serta dibutuhkan dalam penelitian hukum normative. Adapun data yang penulis gunakan dalam penelitian ini, terdiri dari : a. Bahan Hukum Primair Yaitu bahan yang mempunyai kekuatan mengikat secara umum maupun mempunyai kekuatan mengikat bagi pihak-pihak yang berkepentingan yang terdiri atas : 1. UUD RI Tahun 1945 2. UUD RI Tahun 1945 setelah amandemen 3. UUD sementara RI Tahun 1950 4. Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah antara lain : a. UU Nomor 18 Tahun 1964 b. UU Nomor 5 Tahun 1974 c. UU Nomor 22 Tahun 1999 d. UU Nomor 32 Tahun 2004 e. UU Nomor 12 Tahun 2008 b. Bahan Hukum Sekunder Yaitu bahan hukum yang memberikan penjelasan terhadap bahan hukum primair. Bahan hukum sekunder berupa buku, majalah, karya ilmiyah, maupun artikel-artikel serta hasil pendapat orang lain yang berhubungan dengan obyek kajian.
20
c. Bahan Hukum Tertier Yaitu bahan hukum yang memberikan penjelasan terhadap bahan hukum primair dan sekunder yang berupa antara lain kamus, ensiklopedia. 4.
Metode Pendekatan Penelitian Dalam penelitian ini menggunakan metode pendekatan historis, yuridis komparatif dan sosiologis. Oleh karena hukum dikonsepsikan sebagai aturan ataupun asas yang mengatur kehidupan bernegara serta mekanisme pemerintahan dan pemersatu komponen pemerintahan dalam bernegara agar tidak terjadi sebuah disintegrasi dalam Negara. Dalam penelitian ini agar penulis tidak terjebak pada penelitian social atau pembahasan yang bersifat politis (kajian non ilmu hukum ) maka kajian akan dibatasi pada perkembangan atau transformasi konsep otonomi daerah dilihat dari perkembangan undang-undang yang ada di Indonesia, dan ditekankan pada studi ketatanegaraan secara umum mengenai konsep otonomi daerah dalam bentuk Negara Kesatuan yang dianut Indonesia, bagaimana otonomi di Indonesia yang sebenarnya yang dilihat berdasarkan asas dan peraturan hukum yang telah ada.
5.
Metode Analisis Data Analisa data adalah proses penyederhanaan data kedalam bentuk yang lebih mudah dibaca dan diinterpretasikan.30 Data awal yang telah diperoleh tentunya masih bersifat mentah belum dapat diambil sebuah kesimpulaan 30
Masri Singarimbun dan Sofyan Efendi (ed.), Metode Penelitian Survei, (Jakarta: LP3ES, 1989), hlm. 263.
21
yang dapat menjelaskan tentang obyek kajian penelitian untuk dapat diambil sebuah kesimpulan maka perlu di analisis, yaitu dengan cara memaknai dan mengkaji data tersebut sebagai bahan pertimbangan bagi penarikan kesimpulan. Analisis data pada penelitian ini mengandung tiga proses yaitu reduksi data, penyamaran data dan penarikan kesimpulan. Reduksi data adalah proses pemadatan dengan kerangka konseptual, menyusun pertanyaan penelitian dan instrument yang dipilih melalui bentukbentuk peringkasan, pemberian kode, pengelompokan dan penulisan cerita. Penyamaran data dipahami sebagai susunan informasi yang terorganisir. Yang
memungkinkan
untuk
dilakukan
penarikan
kesimpulan
atau
pengambilan tindakan. Penarikan kesimpulan adalah pengambilan hukum dari data yang sudah di paparkan. Dalam penelitian ini metode analisis yang digunakan adalah metode analisis kualitatif yang pada dasarnya akan menghasilkan data deduktif. G. Sistematika Pembahasan Sistematika penulisan skripsi ini untuk memudahkan pembahasan agar dapat diuraikan secara tepat, serta mendapat kesimpulan yang benar, maka penyusun membagi rencana skripsi ini menjadi beberapa bab, diantara sistematika bab pembahasannya adalah sebagai berikut : Bab pertama ini merupakan pendahuluan yang diantaranya memuat latar belakang masalah yakni merupakan pemaparan tentang otonomi daerah di indonesia. Kemudian pokok masalah, tujuannya yaitu untuk mengetahui jawaban dari permasalahan yang akan diteliti dan kegunaan penelitian, telaah
22
pustaka, yaitu untuk menelusuri penelitian terdahulu tentang otonomi daerah di indonesia sehingga diketahui perbedaan dari penelitian penyususn, kerangka teori, yaitu menjelaskan teori-teori yang akan digunakan untuk menganalisis permasalahan dalam penalitian, metode penelitian dan sistematika pembahasan. Bab kedua, Gambaran umum tentang teori dasar negara hukum, konsep dasar negara kesatuan dan juga membahas tentang konsep demokrasi dalam negara kesatua serta membahas mengenai sistem ketatanegaraan yang melingkupi tentang konsep dan teori pemerintahan lokal (local government) dalam sebuah negara kesatuan republik Indonesia. Bab ketiga, Membahas tentang tinjauanan umum mengenai otonomi daerah di indonesia yang melingkupi: bentuk serta pengertian otonomi daerah dalam skala yang lebih umum serta dinamika otonomi daerah di Indonesia dan juga perbandingan dengan bentuk otonomi daerah yang diterapkan di negara lain. Bab keempat, membahas tentang hasil analisis yang telah dilakukan oleh peneliti yang mencakup beberapa aspek pembahasan yaitu jawaban atas pokok masalah yang telah peneliti sampaikan diawal yakni mengenai bagaimana Otonomi Daerah yang di Terapkan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, serta mengkomparasikan konsep otonomi daerah yang diterapkan di Indonesia dalam masa atau kurun waktu sebelum dan sesudah perubahan Undang-Undang Dasar 1945 dan juga memberikan sebuah
23
gambaran mengenai konsep otonomi daerah yang sesuai untuk diterapkan dalam bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia. Bab kelima, merupakan kesimpulan atas semua hasil dari penelitian yang telah dilakukan serta saran yang disampaikan oleh peneliti tentang hasil penelitian serta berbagai lampiran.
BAB V PENUTUP
A. Kesimpulan Setelah menganalisis pada bab-bab sebelumnya, maka penyusun dapat mengambil kesimpulan sebagai berikut: 1. Otonomi daerah yang diterapkan dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah bahwa pemerintahan di Indonesia berjalan dengan tetap mengakomodir dua kutub, yakni antara kutub sentralisasi dan desentralisasi. Di satu sisi bahwa daerah diberi otonomi dalam mengembangkan rumah tangganya sendiri, di sisi lain keberadaan otonomi daerah tetap merupakan subordinat dan dependent terhadap pemerintah pusat. Daerah tidak dapat terlepas dari pusat atau Negara. Ini adalah sebuah konsekuensi ketika Indonesia menganut bentuk Negara Kesatuan yang bentuk pemerintahannya Republik dan berasas demokrasi. 2. Dinamika otonomi daerah di Indonesia adalah sebagai berikut: a.
Otonomi daerah sebelum amandemen UUD 1945 Sejak diberlakukanya kembali UUD 1945 yang sebelumnya digantikan oleh UUDS 1950, otonomi daerah di Indonesia mulai dibangun dengan semangat yang baru dengan dikeluarkany UndangUndang Nomor 18 Tahun 1965 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah berasaskan desentralisasi dengan prinsip otonomi daerah yang seluas-luasnya, akan tetapi seiring berjalanya waktu muncul anggapan
246
247
dengan prinsip otonomi daerah yang seluas-luasnya tersebut dapat mengganggu kestabilan negara sebagai bentuk Negara Kesatuan. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah. seperti undang-undang yang sebelumnya undang-undang
tentang
pemerintahan
daerah
ini
berasaskan
desentralisasi dengan berprinsipkan otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab. Akan tetapi dalam pelaksanaannya otonomi daerah dalam kurun waktu Era Orde Baru otonomi daerah ini cenderung sentralistik di bawah sistem pemerintahan yang otoriter, sehingga prinsip demokrasi dalam kelangsunganya tidak berjalan sesuai dengan apa yang diharapkan. Era Reformasi terbentuklah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah, namun dalam undang-undang ini cenderung menerapkan sebuah konsep pemerintahan yang bersifat federalis, sehingga banyak kalangan yang menolak dibelakukanya undang-undang tersebut karena bertentangan dengan bentuk Negara Kesatuan (Unitary) dan berharap adanya undang undang yang baru, dengan seiring pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang penuh dengan pergolakan dikarenakan dibuat dalam kurun waktu yang relatif singkat dimana dalam masa transisi pemerintahan, UUD 1945 juga mengalami beberapa perubahan atau amandemen. b.
Otonomi daerah sesudah amandemen UUD 1945
248
UUD 1945 telah mengalami empat kali perubahan yakni pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002, dalam amandemen UUD 1945 tersebut banyak mengalami perubahan terkait pasal yang mengatur tentang pemerintah daerah. Berkaitan dengan setelah dilakukanya amandemen UUD 1945, ada dua undang undang yang mengatur tentang pemerintahan daerah sebagai penguat dan pemerjelas aturan mengenai pemerintahan daerah yang ada dalam UUD 1945. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 Tentang Pemerintahan Daerah, dari kedua undang undang tersebut tidak jauh berbeda terkait aturan tentang otonomi daerah. Dalam undang-undang tersebut ada tiga asas otonomi daerah dalam pemerintahan daerah, yaitu asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan, sehingga dalam pelaksanaannya otonomi daerah dilaksanakan sebagai bentuk pemerintahan daerah yang sifatnya mengurus rumah tangga sendiri oleh daerah, akan tetapi urusan atau wewenang itu merupakan sebuah wewenang yang dilimpahkan dari pusat kepada daerah sebagai wujud tugas pembantuan daerah atas pemerintah pusat sehingga harus ada pertanggungjawaban kepada pemerintah pusat yang harus adanya integrasi antara pusat dan daerah. Perbandingan antara otonomi daerah sebelum dan sesudah amandemen UUD 1945 adalah dari pelaksanaannya yaitu ketika sebelum UUD 1945 di amandemen cenderung sentralistik sedangkan
249
setelah amandemen lebih ke arah desentralistik dengan prinsip otonomi
yang
seluas-luasnya
sehingga
daerah
mempunyai
kewenangan yang luas dalam hal urusan rumah tangganya, sejalan dengan itu ada kehkawatiran dalam otonomi daerah yang seperti itu akan mengganggu keutuhan dari bentuk negara yang merupakan Negara Kesatuan Republik Indonesia, dikarenakan otonomi daerah tersebut sedikit banyak mengadopsi sebuah konsep Federalisme atau bisa dikatakan konsep dalam sebuah negara Federal/Serikat. B. Saran-Saran Berdasarkan pembahasan dan kesimpulan maka saran-saran yang dapat diberikan yaitu : 1. Diharapkan supaya aturan hukum tentang otonomi daerah yang dimuat dalam Undang-Undang Dasar supaya lebih dirinci dan diperjelas agar memudahkan untuk diinterpretasi dan dalam upaya menyamakan persepsi. Untuk itu penting adanya penelitian lanjutan dalam upaya melihat konsepsi otonomi daerah menurut UndangUndang Dasar 1945 setelah amandemen yang tepat dan sesuai dengan bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). 2. Diharapkan adanya refitalisasi wawasan nusantara dan nasionalisme, ini dikarenakan bahwa kekhawatiran adanya disintegrasi ketika munculnya otonomi daerah maka perlu adanya upaya untuk merefitalisasi wawasan nusantara guna meningkatkan nasionalisme dalam diri setiap individu sehingga tidak terjadi disintegrasi.
250
DAFTAR PUSTAKA
A. Kelompok Buku-Buku Umum Asshidiqie, Jimly, Konstitusi Dan Konstitusionalisme. Jakarta: Konstitusi press, 2011. Asshiddiqie, Jimly, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan Rl. Jakarta: The Habibie Center, 2001. Asshiddiqie, Jimly, Pengantar Pemikiran UUD Negara Kesatuan Rl. Jakarta: The Habibie Center, 2001. Mannan, Bagir, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah. Yogyakarta: PSH FHUII. 2001. Nurcholis, Hanif, Teori Dan Praktik Pemerintahan Dan Otonomi Daerah, Jakarta: grasindo, 2007. Azhary, Negara Hukum Indonesia-Analisis Yuridis Normatif Tentang UnsurUnsurnya, Jakarta: UI-Press. 1995. Huda, Ni’matul, Negara Hukum, Demokrasi dan Jidicial Review, Yogyakarta: UII Press. 2005. Huda, Ni’matul, Otonomi Daerah
Filosofi, Sejarah Perkembangan dan
Problematika. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005. Said, M. Mas’ud, Arah Baru Otonomi Daerah Di Indonesia. Malang: UMM Press, 2008. Kelsen, Hans, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara. Cetakan pertama, Bandung: Nuansa dan penerbit Nusamedia. 2006.
251
Huda, Ni’matul, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta: Rajawali Press, 2011. Friedman, Lawrence M., The Legal System: A Sosial Science Perspektive. New York: Russel Soge Foundation, 1969. Tahir Azhary, Muhammad, Negara Hukum Suatu Studi Tentang PrinsipPrinsipnya Dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya Pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini. Jakarta: Kencana, 2004. Hidayat, Komaruddin dan Azra, Azyumardi, demokrasi HAM dan Masyarakat Madani. Jakarta: ICCE UIN Syarif Hidayatullah, 2006, Buyung Nasution, Adnan (et. Al.), Federalisme untuk Indonesia. Jakarta: kompas. 1999. Sabarno, Hari, Memandu Otonomi Daerah Menjaga Kesatuan Bangsa. Jakarta: Sinar Grafika, 2007. Antonius Simanjuntak, Bungaran, Otonomi Daerah, Etnonasionalisme, Dan Masa Depan Indonesia: Berapa Persen Lagi Tanah Dan Air Nusantara Milik Rakyat. Jakarta: Yayasan Pustaka Obor Indonesia, 2010. Andi Gadjong, Agussalim, Pemerintahan Daerah Kajian Politik Dan Hukum. Bogor: Ghalia Indonesia. 2007. Mannan, Bagir, Hubungan Antara pusat dan daerah menurut UUD 1945. Jakarta : pustaka sinar harapam, 1994. Kaho, Josef Riwu, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Jakarta:Rajawali Pers, 1991.
252
Soekanto, Soerdjono, Pengantar Penelitia Hukum, Jakarta: universitas Indonesia press,1986. Surachmad, Winarno, Pengantar Penelitian : Dasar Dan Teknik, Bandung: tarsito, 1985. Adi, Riyanto, Metodologi Penelitian Social Dan Hukum, Jakarta: Granit, 2004. Fauzi, Noer, dan Zakaria, R. Yando, Mensiasati Otonomi Daerah, Yogyakarta: Konsorsium pembaruan Agraria bekerjasama dengan INSIST Press, 2000. Rousseau, Jacques, Jean, Du Contract Social (Perjanjian Sosial), Cetakan Pertama. Jakarta: Visimedia, 2007. Bouger, masalah-masalah demokrasi. Jakarta: yayasan pembangunan, 1952. Soehino, Ilmu Negara. Yogyakarta: Liberty, 2000. Adrianus Pito, Toni, Fasyah, Kemal, dan Efriza, Mengenal Teori-teori Politik. Cetakan Pertama, Depok: 2005. Mahmuzar, Sistem Pemerintahan Indonesia Menurut UUD 1945 Sebelum Dan Sesudah Amandemen. Bandung: Nusa Media, 2010. Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia, 1977. Thaib, Dahlan, Ketatanegaraan Indonesia Perspektif Konstitusi. Yogyakarta: Total Media, 2009. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat Ke Daerah. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1999.
253
Koesoemahatmadja, DRH, Pengantar Ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia. Jakarta: Bina Cipta, 1979. Thoha, Miftah, Menejemen Pembangunan Daerah Tingkat II dalam Prisma, No. 12, 1985. Kartasapoetra, R.G, Sistematka Hukum Tata Negara. Jakarta: Bina Aksara, 1987. Gie, The Liang, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah Di Negara Republik Indaonesi. Yogyakarta: Liberty, 1967. Koswara, E, Otonomi Daerah: untuk demokrasi dan kemandirian rakyat. Jakarta: yayasan PARIBA, 2001. Syafrudin, Ateng, Pasang Surut Otonomi Daerah. Bandung:BinaCipta, 1985. Yamin, M, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia (Cet. IV). Jakarta: Djambatan, 1960. Syafruddin, A, Titik Berat Otonomi Daerah Pada Daerah Tingkat II dan Perkembangannya. Bandung: Mandar Maju. 1991. Held, David, Demokrasi Dan Tatanan Global dari Negara modern hingga pemerintahan kosmopoloitan. Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2004. Kaho Riwu, Yosef, Analisa Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah. Jakarta: Bina Aksara, 1982. Abdurrahman (ed.), Beberapa Pemikiran Tentang Otonomi Daerah. Jakarta: Media Sarana Press, 1987. Kusnardi, Moh, dan Ibrahim, Harmailly, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta: PSHTN FHUI, 1983.
254
Mardiasmo, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta: Andi, 2002. Soehino, Perkembangan Pemerintahan di Daerah. Yogyakarta: Liberty, 1988. Gie, The Liang, Kumpulan Pembahasan Terhadap Undang-Undang tentang Pemerintah Daerah Indonesia. Yogyakarta: Supersukses, 1982. Hutabarat, Martin H, et.al, Hukum dan Politik Indonesia: Tinjauan Analitis Dekrit Presiden dan Otonomi Daerah Jakarta; Sinar Harapan, 1996. B. Kelompok Perundang-Undangan Undang-Undang Dasar Republik Iindonesia Tahun 1945 Uundang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia Tahun 1950 Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Setelah Amandemen Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 Tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah
255
C. Kelompok Makalah, Artikel, Jurnal, dan Website Makalah Jimly Asshiddiqie, Otonomi Daerah Dan Parlemen Di Daerah, Www.Legalitas.Org, Sabtu, 24 November 2012 makalah disampaikan dalam “Lokakarya tentang Peraturan Daerah dan Budget Bagi Anggota DPRD se-Propinsi (baru) Banten” yang diselenggarakan oleh Institute for the Advancement of Strategies and Sciences (IASS), di Anyer, Banten, 2 Oktober 2000. Mahfud MD, Moh, makalah Otonomi Daerah Sebagai Keharusan Agenda Reformasi Menuju Tatanan Indonesia Baru dalam Jurnal Administrasi Negara Universitas Brawijaya VoL I, No. 1, September 2000 Bhenyamin Hoesein, Hubungan Penyelenggaraa Pemerintahan Pusat Dengan Pemerintahan Daerah, Jurnal Bisnis Dan Demokrasi, no. 1/1/juli 2000 Boy Yendra Tamin, Amandemen UUD 1945 Dan Otonomi Daerah, http://boyyendratamin.blogspot.com/2011/12/amandemen-uud-1945dan-otonomi-daerah.html diakses pada tanggal 12 maret 2013. Boy Yendra tamin, Kilasan Perkembangan Otonomi (Pemerintahan) Daerah Di Indonesia http://boyyendratamin.blogspot.com/2011/09/kilasanperkembangan-otonomi.htm diakses pada tanggal 14 maret 2013. D. Kelompok Kamus-Kamus Umum Alwi, Hasan. Kamus Besar Bahasa Indonesia, Jakarta: Balai Pustaka. 2007. Hamzah, Andi. Kamus Hukum, Jakarta: Ghalia Indonesia. 1986.
Lampiran CURRICULUM VITAE
Data Pribadi: Nama
: M. Lukman Hakim
Jenis Kelamin
: Laki-Laki
Tempat Tanggal Lahir : Magelang, 14 Februari 1991 Alamat
: Sabrang 01/07, Wuwuharjo, Kajoran, Magelang
Nama Ayah
: Abdul Khamid
Nama Ibu
: Musrifatul Istiqomah
Alamat
: Sabrang 01/07, Wuwuharjo, Kajoran, Magelang
Riwayat Pendidikan Formal: 1. MI Ma’arif Wuwuharjo II
1997-2003
2. MTS An-Nawawi 01 Purworejo
2003-2006
3. MA An-Nawawi 01 Purworejo
2006-2009
4. Jurusan Ilmu Hukum Fakultas Syari’ah Dan Hukum UIN Sunan Kalijaga Yogyakarta
2009-2013
