DAIGNEAULT Chapitre2

La gestion de L'eau

Université de Montréal

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M• Robert Daigneault

Chapitre 2 Vers une gouvernance de l'eau au Québec Ce chapitre se penche sur le projet québécois de gouvernance de J'eau, lancé formellement avec l'adoption par le gouvernement du Québec, en 2002, de la Politique nationale de l'eau, et fait le point sur les étapes franchies à ce jour. Le chapitre présente aussi les acteurs de la gouvernance de l'eau, sans toutefois entrer dans le détail de leurs fonctions puisqu'elles sont abordées dans d'autres chapitres. En passant en revue les partenariats du Québec en gestion de l'eau, le chapitre aborde également les dossiers intergouvernementaux mettant en cause les rapports entre le Québec et le Canada et entre le Québec et ses voisins dans la gestion des bassins internationaux ou interprovinciaux, dont l'important bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent.

2.1 La gouvernance de l'eau : le rêve impossible? Il est de bon ton en ce début du troisième millénaire, de parler de « gouvernance ». Ce terme se substitue progressivement au terme « gestion » dans les discours, dont il se distingue principalement au plan organisationnel. La Politique nationale de l'eau du gouvernement du Québec définit la gouvernance de l'eau comme un« processus interactif de prise de décisions et d'actions entre l'ensemble des acteurs de l'eau (du privé, du public et des citoyens) dans l'environnement politique, social, économique et administratif propre à un territoire donné ». Selon le Grand dictionnaire terminologique de l'Office de la langue française, la « gouvernance » se définit notamment comme une « manière d'orienter, de guider, de coordonner les activités d'un pays, d'une région, d'un groupe social ou d'une organisation privée ou publique ». Une note accompagne cette définition : La substitution de « gouvernance » à des concepts tels que « gouvernement » ou « gestion » est révélatrice d'une évolution significative dans l'exercice du pouvoir. La gouvernance se distingue du concept traditionnel de « gouvernement », qui reste associé dans la langue française à une forme organisée, rationnelle et cohérente du pouvoir. La gouvernance, par ailleurs, renvoie à un processus de coordination gui permet à l'exercice des pouvoirs politiques, économiques et administratifs de s'effectuer à tous les niveaux de la structure du système national, régional et local par différents acteurs disposant à des degrés divers de pouvoirs de décision. Elle se traduit donc concrète-

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CHAPimE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

LA GESTION DE L'EAU

ment par une participation accrue de la societe civile organisee à J'elaboration des decisions et à leur mise en œuvre.

législatures fédérale et québécoise rendent bien illusoire la mise en place d'une véritable gouvernance de l'eau à l'échelle du Québec. Pour J'instant, on en est encore au stade de la « gestion » de l'eau.

(soulignements ajoutes)

Ce passage souligné décrit bien ce qu'est la gouvernance. C'est en quelque sorte la réunion d'un ensemble d'acteurs disposant chacun de pouvoirs particuliers et qui agissent d'une manière coordonnée dans la poursuite d'un objecti( C'est manifestement à cene forme de gouvernance définie plus haut que font référence les protagonistes d'un meilleur encadrement des interventions relatives à l'eau. Vue sous cet angle, la gouvernance de l'eau demeure encore un projet, un projet collectif dont la concrétisation sera difficile, du moins dans le contexte de l'organisation législative, gouvernementale, territoriale, supra-municipale, municipale et communautaire prévalant actuellement au Québec. Il s'agit pourtant de l'un des enjeux de la Politique nationale de l'eau qui s'inscrit« dans la foulée des initiatives de réformes de la gouvernance de l'eau à travers le monde •:

D'ailleurs, à ce sujet, le sort de la Table interministérielle sur la Politique nationale de l'eau est éloquent. Selon la Politique, elle a été

Au Québec, plusieurs instances. dont les gouvernements federal et quebecois, sont actives dans la gestion qualitative et quantirative des eaux. Cene situation est le resullat, dans un contexte de relative abondance, d'une gestion partagee des nombreux usages de J'eau. Pas moins de huit ministères federaux gèrent certains aspects lies à l'eau, tandis qu'au moins huit ministères québécois ou sociétés d'État sont également impliqués. À cela s'ajoutent les 1 106 municipalités locales, les 87 municipalités régionales de comté (MRC) et les deux communautes métropolitaines qui assument également des responsabilités en matière d'eau.

Voici ce que disent les auteurs du Rapport synthèse d'évaluation de la Politique nationale de l'eau pour la période 2003-2009, préparé en juin

La gestion sectorielle de l'eau rend plus difficile la prise en compte des impacts cumulatifs. Lorsque chaque intervenant agit dans son seul champ de compétence sans qu'aucun n'ait spécifiquement le mandat de gérer ou de coordonner les actions d'ensemble, il devient difficile de dresser un bilan des actions, des projets et des politiques mis en place par chacun. On gère alors des usages, des autorisations, des projets, mais non l'eau vue comme un toul. Une approche d'évaluation globale, dans une perspective de developpement durable, apparaît donc nécessaire pour permeure d'etablir la priorite des actions ou des projets en tenant compte du cumul des impacts sur le milieu.

Le présent ouvrage, intitulé à escient La gestion de J'eau, montre d'ailleurs à quel point la société québécoise est encore loin de la gouvernance, dans le domaine de l'eau, au sens préconisé par le ministère du Développement durable, de l'Environnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Soit, il existe des initiatives de collectivisation de la gestion de l'eau dans des bassins versants au Québec, mais le fractionnement des pouvoirs d'intervention attribués aux divers niveaux de l'administration, incluant les instances municipales, la distribution des compétences relatives à l'eau entre plusieurs ministères et plusieurs paliers décisionnels et le partage des compétences constitutionnelles entre les

créée dès 2001 pour appuyer celui qui était alors désigné « ministre d'État à l'Environnement et à l'Eau », dans son mandat de coordination gouvernementale. Ce mandat consistait à « s'assurer de la cohérence de toute action gouvernementale relative à l'eau, qu'il s'agisse des politiques, des programmes et des comités gouvernementaux ou des instances internationales ayant une influence sur l'eau et sur les écosystèmes aquatiques ». Le ministre était également responsable de la mise en œuvre de la gestion intégrée par bassin versant et de celle du SaintLaurent. Il devait coordonner le développement d'outils juridiques, économiques et administratifs devant servir à l'application de la Politique.

2011, à propos des travaux de la Table interministérielle, dans un passage qui laisse entendre que les divers ministères du gouvernement du Québec pouvant avoir une responsabilité relative à l'eau ont continué à remplir leur rôle comme ils le faisaient auparavant : Avec le temps, les travaux de la Table se sont quelque peu éloignés de ses mandats initiaux, ce qui peut expliquer la diminution du nombre de participants, qui est passé de 21 personnes en 2003 à 10 en 2008. On note également que peu de décisions ont été prises lors des rencontres durant la même période.

La plupart des personnes rencontrées ont pu confirmer que le rôle de la Table a surtout été d'assurer un suivi de l'avancement des engagements des ministères maîtres d'œuvre et de faire un rappel des responsabilités incombant à chacun d'entre eux. Depuis sa création, la Table n'a pas stimulé la création de nombreux comités. De façon générale, la majorité des comités internes existants auraient été créés même sans sa mise en place.

La Loi sur le ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs (L.R.Q., c. M-30.001) ne confère pas au ministre de responsabilités élargies en gouvernance de l'eau. L'article 13 se limite à préciser que le ministre « assure la gestion de l'eau en tant que richesse naturelle ».

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CHAPITRE 2 -VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

2.2 Les acteurs de la gouvernance de l'eau au Québec Les auteurs du quatrième rapport triennal du Programme mondial pour l'évaluation des ressources en eau, publié par l'UNESCO (rapport WWDR4), rappellent que « The challenge for twellly-first celllury go,·er-

nance is to place water at the lzeart of decision-making at ali levels horizomally across departmellls and sectors, and vertical/y, at local, regional, national and global scales ». Il pose deux prérequis à cette gouvernance : d'abord, il faut comprendre que toutes les activités économiques et sociales et toutes les fonctions des écosystèmes se fondent sur la ressource naturelle qu'est l'eau; ensuite, il faut prendre davantage conscience que l'eau n'est pas qu'une question locale, régionale ou nationale qui peut être abordée à ces seuls niveaux. Dans le cas du Québec, nous verrons que le contexte particulier créé par les Grands Lacs et le fleuve Saint-Laurent, les plus importantes masses d'eau douce servant de frontière entre deux pays, a tôt fait d'élever à un échelon supranational les , mécanismes de coordination et de concertation sous-tendant la gestion de l'eau. En vertu de la constitution canadienne, les provinces sont aux premières lignes des interventions relatives à l'eau. La Loi cotzstillllionnelle de 1867 (30 & 31 Victoria, ch. 3 (R.-U.)) les investit de vastes pouvoirs sur les matières locales, les ouvrages locaux, sur la propriété et les droits civils de même que sur les terres publiques et, par voie de conséquence, sur les cours d'eau dont le lit est public. C'est ce, qui fait que, pour autant qu'il n'empiète pas indûment sur les quelques champs de compétence exclusive du Canada pouvant toucher l'eau, le Québec peut intervenir de manière générale sur l'environnement aquatique, régir l'eau potable, les eaux usées et les rejets dans l'environnement aquatique, protéger les habitats de la faune aquatique, régir l'utilisation du littoral, des rives et des plaines inondables des cours d'eau, contrôler le régime des eaux et les barrages et autres ouvrages pouvant le modifier, régir l'exploitation des forces hydrauliques, les prélèvements d'eau de surface ou souterraine, la marchandisation de l'eau, les eaux embouteillées, bref, à peu près toutes les facettes des usages de l'eau hormis la navigation.

2.2.1 Municipalités et ministères provinciaux Les municipalités ont de tout temps exercé une compétence sur la fourniture d'eau potable et la gestion des eaux usées sur leurs territoires, par délégation de la province. Elles ont toujours pu aussi agir en matière Ytt

LA GESTION DE L'EAU

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d'insalubrité, ce qui leur a permis également d'intervenir dans des cas de contamination des eaux les rendant insalubres. Au cours des dernières décennies, le Québec a considérablement décentralisé les interventions sur l'eau. À la fin de la décennie quatre-vingts, avec l'adoption de la première version de, la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, l'Etat a incité les municipalités, par leurs pouvoirs en matière d'urbanisme, à régir les usages et l'occupation des lacs et cours d'eau et les terres qui les bordent. Cette politique de même que l'exercice des pouvoirs en matière d'urbanisme destinés à lui donner effet se sont raffinés au fil du temps. Nous traitons de cette politique au chapitre 8. En 2001, la Cour suprême du Canada a confirmé la vaste étendue du pouvoir municipal d'adopter des règlements visant le bien-être général des citoyens 1• En 2006, par la Loi sur les compétences municipales (L.R.Q., c. C-47.1), le Québec élargissait encore plus les pouvoirs municipaux, en reconnaissant notamment aux municipalités une compétence générale en matière d'environnement (et donc de l'eau) et attribuait aux MRC une compétence particulière sur les cours d'eau. L'apogée de cette croissance constante du champ de compétence délégué aux municipalités est sans doute illustrée par l'affaire Wallot, en Cour d'appeP, relativement à la protection du bassin de la rivière Saint-Charles par la Communauté métropolitaine de Québec. Également, en 2009, avec l'adoption de la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection (L.R.Q., c. C-6.2), que nous appellerons ici et dans les prochains chapitres la « Loi de 2009 sur l'eau »,le Québec jetait les bases législatives de la gouvernance de l'eau et permettait au ministre du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs de constituer des organismes ayant, entre autres, pour mission d'élaborer et mettre en œuvre les plans directeurs de l'eau par unités hydrographiques et un organisme ayant une mission analogue relativement à la gestion intégrée du fleuve Saint-Laurent. C'est ainsi qu'on a formalisé le mandat des organismes de bassin versant (OBV) et marqué une nouvelle étape vers la gouvernance de l'eau. Plusieurs ministères du gouvernement du Québec peuvent avoir à intervenir dans la gouvernance de l'eau dont, au premier chef, le ministère du Développement durable, de l'Environnement, de la Faune et des Parcs. Par contre, les ressources hydrauliques relèvent du ministère des Ressources naturelles (secteur Énergie), de même que l'application des normes d'intervention dans les forêts publiques (secteur Forêts). De son 1

2

114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville de), (2001) 2 R.C.S. 241. Wallot c. Québec (Ville de) (20 juin 2011), Québec 200-ü9-007031-104 (C.A.), juges Doyon, Dutil et Gagnon, 20 Il QCCA 1165.

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOUVERNANCE DE l'EAU AU QUÉBEC

LA GESTION DE l'EAU

côté, le ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation a mis en œuvre le Plan d'action concerté sur J'agroenviromzemem et la cohabitation harmonieuse 2007-2010, dont un des volets portait sur la qualité de l'eau et encadrerait, entre autres, les activités piscicoles. Le ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'Occupation du Territoire porte une attention particulière aux infrastructures municipales de traitement des eaux, notamment par son Suivi des ouvrages municipaux d'assainissement des eaux (SOMAE), par la production de guides à l'intention des exploitants et en procédant à une évaluation annuelle de la performance de ces ouvrages. Le ministère des Transports du Québec participe, avec le Comité environnement de la Société de développement économique du Saint-Laurent (SODES), à l'élaboration d'une politique environnementale de l'industrie maritime du SaintLaurent et des Grands Lacs. Les Directions de la santé publique sont également interpelées lorsque des atteintes à l'environnement engendrent des problèmes de santé publique, notamment en matière d'eau potable.

Trois ministres fédéraux sont plus directement interpellés dans des dossiers touchant l'eau :le ministre des Pêches et Océans (certes le plus directement concerné), le ministre des Transports et le ministre de J'Environnement. À l'exception des dispositions touchant les substances nocives, le premier administre la Loi sur les pêches (L.R.C. 1985, ch. F-14), dont ses dispositions sur la protection de l'habitat du poisson 5• Il administre aussi la Loi sur les océans (L.C. 1996, ch. 31 ). Cette dernière confère au ministre des Pêches et Océans de larges responsabilités sur les zones marines hauturières et côtières. Le ministre des Transports est responsable de tout ce qui encadre la navigation, incluant la protection des voies navigables, l'administration des ports et la pollution causée par les navires. Quant au ministre de l'Environnement, il est notamment responsable de l'application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (L.C. 1999, ch. 33, ci-après la« LCPE (1999) »), de la Loi sur les ressources en eau du Canada (L.R.C. 1985, ch. C-11) et des dispositions de la Loi sur les pêches concernant les substances nocives, incluant plusieurs règlements. Son ministère, de plus, prend part à des réseaux de cueillette et de partage de données sur la qualité de l'eau.

2.2.2 Ministères fédéraux

Au plan supranational, il faut bien entendu faire état des rapports bilatéraux entre le Canada et les États-Unis et à la participation du Québec à quelqùes instances binationales. L'État fédéral est partie à plusieurs accords bilatéraux avec les États-Unis mettant en cause des eaux coulant au Québec, notamment quant au Saint-Laurent (et en particulier le lac Saint-François). Il participe aussi à divers programmes internationaux relatifs à l'eau, dont le Système mondial de surveillance continue de l'environnement (GEMS)/Eau, un programme associé au Programme des Nations Unies pour l'environnement. Ce programme fournit des données sur l'état de la qualité des eaux intérieures à l'échelle du Globe.

Pour sa part, le gouvernement canadien exerce une compétence totale dans les territoires non constitués en province (Nunavut, Yukon et Territoires-du-Nord-ouest), sous réserve des pouvoirs délégués aux gouvernements territoriaux. Il exerce en conséquence une pleine compétence législative à partir du rivage des côtes maritimes nordiques du Québec, depuis les côtes de la baie James jusqu'à la pointe nord du Labrador, le territoire québécois ne s'étendant que jusqu'au rivage 3• Si l'État fédéral est omniprésent lorsqu'il est question des eaux dans ces territoires et des eaux de la mer, le morcellement de ses compétences législatives ne lui permet pas de jouer, quant aux eaux intérieures dans les provinces, un rôle intégrateur comme peut le faire un gouvernement provincial. Sa présence est cependant incontournable, étant donné ses · compétences en matière de pêcheries et de navigation et les que lui confere sa compétence sur le droit criminel pour enrayer la pollution en général\ compétences auxquelles s'ajoutent celles émanant de façon particulière, par exemple, du pouvoir déclaratoire du Parlement (forces hydrauliques du Canada, régularisation de la rivière des Outaouais) ou encore de traités (eaux limitrophes, oiseaux migrateurs). 3

4

H. BRUN, • le territoire du Quebec: a la jonction de l'histoire el du droit constitution nd •• (1992) 33 C. de D. 927-943. R. c. Hydro-Québec. [1997[ 3 R.CS. 213. _ .,...

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De son côté, le Québec participe aux travaux de la Commission mixte internationale créée par le Traité des eaux limitrophes internatiode 1909, à la Commission des Grands Lacs fondée en 1958 par des Etats américains riverains des Grands Lacs et au Conseil régional des ressources en eau des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent.

2.3 La Politique nationale de l'eau : des principes, des enjeux, des 5

Dispositions cependant en voie de révision, par l'effet de nouvelles dispositions partiellement en vigueur de la Loi sur l'emploi, la croissance et la prospérité durable (L.C. 2012, ch. 19).

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOUVERNANCE DE l'EAU AU QUÉBEC

orientations, des axes, des pôles, des engagements Lorsque le 26 novembre 2002, la Politique nationale de l'eau (que nous désignerons simplement comme la « Politique » dans ce chapitre) a été rendue publique, le Premier ministre du Québec en avait dit qu'elle s'arrimait, tout en les complétant el en les inscrivant dans une perspective plus large, à plusieurs politiques sectorielles. Il avait entre autres cité la Politique nationale de la ruralité 2007-2014 el la Politique du transport maritime et fluvial. Quant à la nouvelle gouvernance que le Québec souhaitait établir, elle misait sur la démocratie et la concertation.

2.3.1 L'avènement de la Politique L'élaboration de la Politique remonte à la tenue du Symposium sur la gestion de l'eau en décembre 1997. L'événement, qui réunissait des experts nationaux et internationaux, a permis de tracer « un premier portrait des différents usages de l'eau au Québec et de ses modes de gestion ». 11 a été suivi par une consultation tenue par le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (SAPE), dont le rapport a été publié le 1cr mai 2000. Dans son rapport, le SAPE abordait notamment les problématiques suivantes : l'exportation de l'eau

LA GESTION DE l'EAU

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l'eau fait partie du patrimoine collectif de la société québécoise la protection, la restauration et la mise en valeur de l'eau requièrent un engagement collectif le principe de précaution doit guider l'action de la société québécoise envers sa ressource eau chaque citoyen doit pouvoir bénéficier, à un coût abordable, d'un accès à une eau potable de qualité les usagers doivent être redevables quant à l'utilisation et la détérioration de l'eau selon une approche utilisateur-payeur et pollueur-payeur la ressource eau doit être gérée de manière durable et intégrée, dans un souci d'efficacité, d'équité et de transparence l'acquisition et la diffusion de l'information sur l'état de la ressource eau et des pressions qu'elle subit constituent des éléments essentiels à une gestion intégrée de l'eau. Le Cadre général d'orientation identifiait aussi trois enjeux faisant consensus au sein de la population, à savoir : reconnaître l'eau comme patrimoine collectif des Québécois assurer la protection de la santé publique et des écosystèmes aquatiques

l'exploitation de l'eau souterraine la privatisation des services d'eau

gérer l'eau de façon intégrée dans une perspective de développement durable.

la santé l'assainissement des eaux

De ces principes et enjeux découlaient cinq orientations :

le Saint-Laurent

Orientation 1: réformer la gouvernance de l'eau;

la protection des milieux aquatiques

Orientation 2: implanter la gestion intégrée du Saint-Laurent;

la tarification de l'eau

Orientation 3: protéger la qualité de l'eau et les écosystèmes aquatiques;

la gestion par bassin versant. Le 15 juin 2000, le gouvernement du Québec publiait le Cadre général d'oriemation de la fulllre politique sur la gestion de l'eau. Le gouvernement y énonçait les orientations, les objectifs et les principes sous-jacents à la future Politique. Ces principes sont au nombre de sept: < êHfm&œ

e

Orientation 4: poursuivre l'assainissement de l'eau et améliorer la gestion des services d'eau; Orientation 5: favoriser les activités récréotouristiques relatives à l'eau.

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

2.3.2 Orientations et engagements du gouvernement du Québec La Politique reprend ces orientations et propose pour chacune des axes d'intervenltion Je long desquels s'inscrivent les divers engagements du Gouvernement. On compte 57 engagements distincts, dont on pourra trouver une: liste récapitulative à l'annexe 2 de la Politique. Les engagements reliés aux deux premières orientations, c'est-à-dire les engagements 1 à 16, relèvent de la gouvernance de J'eau et sont traités dans ce chapilre. Les autres engagements concernent des problématiques ponctuelles ou sectorielles et constituent essentiellement des mesures de gesllion de J'eau et nous y revenons dans les autres chapitres.

Tableau 2.1

vertu dt ta PoiJtlque nationale de l'eau Orientation 1: réfonner la gouvernance de l'eau Engagements

Axes d'inteiVention

Réviser le cadre juridique 1. Entreprendre la révision du cadre juridique concernant l'eau et développer les outils légaux nécessaires à la mise en œuvre de la Polrtique ' concernant l'eau Mettre en place la gestion par bassin versant

2. Mettre en œuvre progressivement la gestion intégrée par bassin versant 3. Soutenir financièrement et techniquement le fonctionnement de 33 organismes de bassin 4. Regrouper et développer l'information sur l'eau et les écosystèmes aquatiques requise pour la gouvernance de l'eau 5. Entreprendre un inventaire des grands aquifères du Québec

Développer les connaissances 6. Approfondir et compléter les connaissances concernant les principaux bassins versants du Québec et soutenir la mise à jour de l'information afférente sur une sur l'eau base permanente 7. Appuyer des associations de riverains de lacs de villégiature 8. Développer et mettre en place des programmes de sensibilisation et d'éducation à l'intention des divers acteurs de l'eau Instaurer des économiques gouvernance

instruments 9. Développer et mettre en place, de façon progressive, à compter de 2003, un pour la régime de redevances pour l'utilisation (prélèvement et rejet) des ressources en eau du Québec 1O. Assurer la participation des nations et des communautés autochtones à la gestion des eaux, dans le cadre des ententes conclues et à conclure entre celles-ci elle gouvernement du Québec 11. Intensifier la participation du Québec au sein des organisations internationales de gestion du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent

Renforcer les partenariats et 12. Intensifier, dans tous les domaines pertinents relatifs à l'eau, la participation et les relations du Québec la représentation du gouvernement du Québec, afin de promouvoir ses intérêts et de partager ses compétences dans les ententes, les organisations et les forums internationaux 13. Accentuer les efforts du Québec sur la scène internationale, en soutenant et en facilitant l'exportation de l'expertise publique et privée dans les domaines de la technologie, de la gestion et de la protection de la ressource eau Orientation 2: implanter la gestion intégrée du Saint-laurent Reconnaître un statut particulier au afin de rendre compte de 14. Traduire, par une reconnaissance officielle, sa vision du Saint-Laurent comme l'importance de sa valeur un patrimoine national à protéger, à développer et à mettre en valeur intrinsèque pour les Québécois et les Québécoises 15. Mettre en œuvre la gestion intégrée du Saint-Laurent Me_ttre en œuvre la gestion 16. Conclure une nouvelle entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent et en tnlegrée du Saint-Laurent assurer sa mise en œuvre '---

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LA GESTION DE L'EAU

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOLNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

Orientation 3: protéger la qualilé de reau et les

LA GESTION DE L'EAU la proteclion des usages le justifie

aquatiques

Soulerur financoèremenl, au cour.; des cinq pnx;llaWles années. la mose aux : oormes de toutes les inslallalaons d'approvisionnement et de uademenl de reau labie

-

40. Diminuer, d'ici 2005, la toxicité des effluents par l'élaboration et la mise en oeuvre d'un plan d'action

41. Mettre en place une stratégie d'encadrement des rejets urbains au Québec

. Préparer, d'ici 2004, une Slralligie de polectJon des sources de caprage d'eau surface ----- ··-· -------. -------. 19. Augmenter et améliorer la capacile d'onter
Assurer_ une eau potable de ------

qualité et séamtaire

42. Aider les municipalttés à assurer la conformité des dispositifs de traitement des eaux usées des résidences isolées

43. Inciter l'ensemble des municipalités à atteindre un taux de renouvellement de leurs réseaux de 0,8 % par année d'ici 2007 et de 1 % par année d'ici 2012 44. Assurer le respect des normes de qualité lors de la construction, de la

20. Intensifier les actMtés d'acquiSitiOn de oonnaissanœs et de developpement en . souben aux onterveniiOnS IIISalll la prolecbon et la reslauriltJOO des 1\abotats 1 fauruques des milieux aquabques. nveraons et humodes

J

réhabilitation ainsi que du remplacement des infrastructures existantes

45. Atteindre, à partir de 2005, un taux d'utilisation des techniques de réhabilitation des réseaux de 25 % par rapport au remplacement

----

i 21. Ëlaborer et mettre en œuvre, d'iCI 2004, un plan d'acllon pour la proteciiOO. la

restauratiOn et la rruse en valeur des rives et du des lacs et des cours d'eau. leur.; plaones inondables alllSI que des moüeux humides écosystèmes 122. Ëtendre rappl&eation de la PoiiiiGue _de débtts réserves-_-écolog--IQI-.es_pour __ , protectJon du potSSOn et de ses habotats a d'auues composantes des ecosystemes ' aquallques 1 de

Protéger les aquatiques

ia

23. Ëtablir, d'oci 2005, des mtéres pour raJocatoon des pretèvements d'eau et des dérivations de oours d'eau

i 24. Doter. d'ici 2005,1e Québec d'un réseau de •réserves aquallqueS•

46. Développer, en 2003, un outil permettant d'établir le coût de revient des seiVices d'eau des Assurer la pérennité municipales 47. Mesurer la performance de la gestion des seiVices d'eau par le développement infrastructures tout en améliorant la gestion d'outils appropriés des seiVices d'eau 48. Accroître l'expertise québécoise dans les seiVices d'eau en favorisant l'utilisation de nouvelles technologies et des meilleures façons de faire 49. Élaborer une stratégie québécoise de conseiVation de l'eau potable qui rende

[ 25. Révoser, d'ici 2005. les prallques d'aménagement forestiec afin de réduire les i impacts sur les milieux aquatiques. riveraons et humides

1

conditionnelle l'attribution de toute aide financière à l'adoption de mesures d'économie d'eau et de réduction des fuites de la part des municipalités

1 Orientation 4: poursuivre rassainissement de l'eau et améliontr la gestion des S8fYÎC8S cr-..

51. Encadrer les délégations de gestion au secteur privé en favorisant l'utilisation de contrats types de gestion et de suivi

: phosphore des sols

1 28. Poursuovre et mettre en 1 l'agricuhure et tagroalomentaire:

lntensifoer

gouvernementaux

121. Atteindre. d'ici 2010. un état d'éqwWlre quant à la capaoté de support en

1 ,

rassainissement

œuvre les décisions pnses lors du Forum sur • Un enviromement à valonser •

129. Souterur. en territoire agncole. rétabliSSement de COilldor.> nveraons boosés en __

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ ___

i 30. lnlloduore l'écocondolionnahté dans un ensemble de programmes de sout.en

l_finanaer du socteur agr1COie

131. Réduire, rfoci 2010. la pressoon sur l'enwonnement i pestiCides en agr1COie

ISSue de

des

Orientation 5: favoriser les activités réeréotouristiques relatives à l'eau

52. Élaborer un programme d'aide aux municipalités et aux organismes du milieu Étendre l'accès à l'eau et afin de développer un réseau d'accès publics au Saint-Laurent ainsi qu'aux autres favoriser le développement de plans et cours d'eau du Québec la pêche récréative au Québec 53. Élaborer une stratégie pour développer la pêche récréative au Québec Favoriser la sécurité nautique

32. Sou1e111r techniquement et financoérement les enllepnses piScicoles exostantes

i industriel

l'assainissement ! 34. Mettre en place un rnécanosme de prose en charge des industnes non ' 1assujetues au PRRl

Promouvoir nautique

35. Poursuivre la restauratJOn des parcs de résidus moniers

1

--------------------

le

et les associations touristiques régionales, le développement de sentiers nautiques tourisme au Québec 56. Élaborer, d'ici 2005, un plan de développement du tourisme nautique en matière de croisières internationales dans une perspective de développement durable

36. Inciter et aider les muniapalotés à réduire de 20%. d'Ici 2007. la fréquence des ' débordements des réseaux unitaores en temps de pluoe

Suivi de la mise en œuvre de la Politique

: 37. Ëlominer, d'ici 2007, les rejets d'eaux usées par tempS soc

-

1

: 38. Complétel'. d'ici 2007, le programme d'assaonossemenl dans plus d'une ', cmquantaone de peilleS lllUiliCipaldés, de a elomoner leur rej81 d'eaux usees : dorocternent dans les cours d'eau , l'assainissement , • 39. Assurer la désonfectJon des eaux usées provenant de stat.ons d'èpurat.on. la où '1

Compléter

54. Poursuivre la mise en œuvre des recommandations du Comité de consultation sur la sécurité nautique et la qualité de vie sur les lacs et les cours d'eau du Québec

55. Soutenir, en collaboration avec la Fédération québécoise du canot et du kayak

-- -; 33. Ëtendre l'appbcatJOn du Programme de réduction des rejets onduslriels (PRRI)

i !:tendre 1

50. Implanter un programme de conseiVation de l'eau dans les édifiCes

126. Mettre en ptace une Slratég18 d'assam&SSement des cours d'-eau--à-t-èchelle--du1bassin versant

1

39

157. Développer des indicateurs de suivi de la Polttique et publier un rapport d'évaluation tous les cinq ans 1

Le Rapport synthèse de 2011 rattache l'engagement n• 26 à l'axe d'inteiVention • Protéger les écosystèmes aquatiques», mais il relève plutôt de la quatrième orientation, qui est de« poursuivre l'assainissement de l'eau el améliorer la gestion des seiVices d'eau »;cet engagement ne concerne pas un axe d'intervention particulier.

Paradoxalement, même si la société québécoise n'a pas encore franchi le pas d'une véritable gouvernance de l'eau, plusieurs pans de la Politique ont tout de même été mis en place depuis son adoption (certains l'étaient même avant). Le Rapport synthèse de juin 2011 cité c,.;..::.ld'

):1

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40

CHAPITRE 2- VERS UNE

GOUVERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

plus haut en fait le bilan suivant : 23 engagements où les progrès sont satisfaisants, 15 dont les actions sont en cours de réalisation, quatre qui n'ont pas suffisamment progressé et 15 autres qui n'ont pu être évalués faute de données ou parce qu'inactifs. Cependant, nous verrons que l'État québécois a adopté plusieurs mesures récentes qui contribueront à améliorer ce bilan, même si certaines n'étaient pas encore en vigueur au moment d'écrire ces lignes. Dans le présent chapitre, en nous servant des axes d'intervention et des engagements du gouvernement du Québec énoncés dans la Politique en matière de gouvernance de l'eau, nous tentons de dresser un état de situation décrivant les principales mesures envisagées et mises en place à ce jour. Nous rattachons aussi à la gouvernance de l'eau la deuxième orientation de la Politique, qui est d'implanter la gestion intégrée du fleuve Saint-Laurent. Au besoin, notamment quant au contexte extraterritorial particulier au Fleuve, nous élargissons l'objet de cet examen pour aborder le contexte dans lequel il s'insère. Dans certains cas, les mesures prises sont abordées de manière plus détaillée dans les autres chapitres. Ces chapitres couvrent des aspects qui peuvent aussi être reliés aux autres orientations de la Politique, comme protéger la qualité de l'eau et les écosystèmes aquatiques, de poursui l'assainissement de l'eau, d'améliorer la gestion des services d'eau et finalement, de favoriser les activités récréotouristiques relatives à r

2.3.2.1 La première orientation de la Politique : réformer la gouvernance de l'eau La reconnaissance de l'eau comme patrimoine collectif des Qué cois, premier enjeu de la Politique, implique qu'il y ait pour tous droit d'accès à l'eau et un usage de celle-ci conforme à sa nature. suppose aussi que l'État mette en place un cadre juridique à cette Pour faire face au second enjeu, d'assurer la protection de la publique et des écosystèmes aquatiques, un éventail de mesures crètes s'offrent à l'État. Le troisième enjeu, par contre, est de taille. gestion intégrée des ressources en eau dans une perspective de pement durable implique un changement radical dans la gestion l'eau. La gouvernance de l'eau relève du premier et du troisième de ces deux enjeux: la reconnaissance de l'eau comme patrimoine collectif et la gestion intégrée des ressources en eau dans une perspective de développement durable. L'État souhaite une plus grande participation différents usagers de l'eau aux processus de prise de décision et à leur exécution. La Politique nous rappelle que, pour Y arriver, la gouver-

LA GESTION DE L'EAU

41

nance de l'eau [si tant est qu'elle existe) doit évoluer selon cinq axes d'intervention et se construire autour de trois pôles. Ces axes d'intervention sont les suivants : réviser le cadre juridique concernant l'eau; mettre en place la gestion par bassin versant; développer les connaissances sur l'eau; instaurer des instruments économiques pour la gouvernance; renforcer les partenariats et les relations du Québec. Les trois pôles autour desquels doit se construire la gouvernance de l'eau sont le leadership, la responsabilisation et la coordination. Par leadership, la Politique entend aussi bien le leadership local que régional. C'est celui des acteurs de l'eau regroupés dans les organismes de bassin, les comités de zone et le « comité directeur du Saint-Laurent »6 et c'est aussi celui de l'État. Quant à la responsabilisation de ces acteurs, la Politique vise tout autant, dans une perspective à long terme et écosystémique, la gestion qu'ils font de la ressource que les impacts de leurs décisions.

2.3.2.1.1 Le cadre juridique Le premier axe d'intervention permettant de faire évoluer la gouvernance vers celle que préconise la Politique est la révision du cadre juridique concernant l'eau. Par cette révision, l'État vise expressément certains objectifs que nous énonçons ici. Nous indiquons pour chacun les mesures qui ont déjà été prises pour les atteindre : revoir les modalités existantes pour rendre plus explicite la reconnaissance de l'eau comme patrimoine collectif [cet objectif est atteint par l'entrée en vigueur de la Loi de 2009 sur l'eau, plus spécialement ses articles 1 à 3, dont nous faisons état au chapitre 3); revoir les outils encadrant les usages de l'eau, notamment pour des besoins fondamentaux de la collectivité [quelques règlements ont été adoptés en lien avec l'adoption de la Loi sur l'eau, dont le Règlement sur la déclaration des prélèvements d'eau (R.R.Q., c. Q-2, r. 14), entré en vigueur en 2009 et modifié en 2011, et le Règlement concernant le cadre d'autorisation de certains projets de transfert d'eau hors du bassin du fleuve 6

La Politique fait sans doute allusion ici au Comité de gestion de l'Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent, telle qu'elle était alors en vigueur.

42

CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

Saim-Laurem ( R.R.Q., c. Q-2, r. 5. 1). entré en vigueur en 20 Il, dont nous traitons au chapitre 41; préciser les dispositions législatives encadrant les responsabilités des municipalités en matière de gestion des cours d'eau municipaux (cet objectif est alleint par les nouvelles dispositions de la Loi sur les compétences municipales, plus spécialement ses articles 103 el sui v., dont nous parlons au chapitre 71; établir les modalités de mise en œuvre des principes utilisateur-payeur et pollueur-payeur, et des divers outils économiques (redevances, taxes, permis, conditionnalilé, exemptions fiscales, mesures de dissuasion) susceptibles de les soutenir (cet objectif est en partie alleint par l'entrée en v· gueur en 2009 du Règlemem sur la déclaration des prélèvemems d'eau, R.R.Q., Q-2, r. 14 et, le 30 décembre 2010, celle Règlemelll sur la redevance e..'Cigible pour l'lllilisalion de l' R.R.Q., Q-2, r. 42.1; nous abordons ces règlements au 4; rappelons également que le principe du pollueur-oaveuJll prévu à la section IV.2.1 pour la contamination des s'applique clairement à l'eau de surface el à l'eau souterrai depuis l'entrée en vigueur, le 1cr mars 2003, de la version de l'article 31.42 LQE (notion de « terrain »); nous parlons au chapitre 51; définir progressivement les outils encadrant la gestion à l'échelle du bassin versant (le pouvoir de définir de tels

a entre autres été allribué au ministre du durable, de l'Environnement, de la Faune et des Parcs par ticle 14 de la Loi de 2009 sur l'eau, outils dont il est quest plus basl; faire valoir, à l'échelle nationale et internationale, les tences et les pouvoirs du Québec dans le domaine de l'eau de renforcer sa participation aux accords internationaux et sein des instances internationales dont les décisions ont incidences sur son territoire (celle lâche relève avant tout l'exécutif, mais des mesures législatives ont été prises à égard, plus spécialement concernant l'Ememe sur les ressources:

en eaux durables du bassin des Grands Lacs er du fleuve Sailli· Laurem du 13 décembre 2005 dont il est question plus baS.l. mesures entrées en vigueur le )cr septembre 2011 et que nous· exposons plus loin dans ce chapitre!.

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LA GESTION DE L'EAU

43

2.3.2.1.2 La gestion par bassin versant Le deuxième axe d'intervention concerne la mise en place de la gestion par bassin versant. Le MDDEFP définit ainsi la gestion par bassin versant dans son document Gestion intégrée de l'eau par bassin

versant : concepts et applications : La gestion intégrée de l'eau par bassin versant est un processus qui favorise la gestion coordonnée de l'eau et des ressources connexes à l'intérieur des limites d'un bassin versant en vue d'optimiser, de manière équitable, Je bienêtre socio-économique qui en résulte, sans pour autant compromettre la pérennité des écosystèmes vitaux.

Selon la Politique, la gestion par bassin versant est une gestion participative qui suppose une coordination entre plusieurs acteurs, à savoir les municipalités locales, les MRC, ministères, les organismes du gouvernement, les usagers du bassin versant, les associations et regroupements de citoyens. On la présente comme une solution de rechange à la gestion sectorielle actuelle de l'eau, permettant de résoudre des questions telles que la pollution diffuse d'origine agricole ou encore les impacts cumulatifs. Sur cette question, le gouvernement du Québec s'engage dans la Politique à mettre en œuvre progressivement la gestion intégrée par bassin versant, d'abord de façon administrative sans cadre légal. La Politique prévoit toutefois l'adoption d'un cadre juridique, étape qui a été franchie avec la sanction de la Loi de 2009 sur l'eau et l'entrée en vigueur de ses articles 12 à 15, articles sur lesquels nous revenons plus loin. Notons que la gestion par bassin versant ne s'applique pas au Saint-Laurent lui-même, qui fait l'objet d'un régime distinct.

2.3.2.1.2.1 Les organismes de bassins versants Dans son document intitulé Gestion intégrée de l'eau par bassin versant : concepts et applications, le MDDEFP donne la définition suivante du bassin versant : [E)n gestion intégrée de l'eau, Je bassin versant est défini non plus seulement comme une surface, mais comme un volume d'espace. Il comprend non seulement le territoire sur lequel toutes les eaux de surface s'écoulent vers un même exutoire, mais aussi tout ce qu'il contient, c'est-à-dire les eaux de surface, les eaux souterraines, les sols, la végétation, les animaux ainsi que les humains

Selon la Politique, la gestion intégrée par bassin versant repose sur une instance de concertation et de planification, appelée « organisme de bassin versant» ou« OBV ».Le concept n'est pas unique au Québec ni n'origine du Québec. Cette approche a été privilégiée à la Confé-

44

45

CHAPITRE 2 -VERS UNE GOLIVERNANCE DE l'EAU AU QUÉBEC

LA GESTION DE l'EAU

renee des Nations-Unies pour l'environnement et le développement, qui s'est déroulée à Rio de Janeiro en 1992. Le chapitre 18 de l:.Jgenda 21, à l'article 18.9, prescrit que « La gestion intégrée des ressources en eau, y compris les ressources en terre, devrait être réalisée au niveau du bassin versant ou des sous-unités de bassin •·

un « Plan directeur de l'eau »(ou PDE) de ce bassin. Les OBV doivent avoir un statut légal selon le Cadre de référence pour les organismes de bassins versants prioritaires, publié en 2004 par le ministère de l'Environnement et être constitués en personne morale en vertu de la partie III de la Loi sur les compagnies (L.R.Q., c. C-38). Les divers intervenants que les OBV doivent rassembler pour remplir leur mission se répartissent en trois catégories qui doivent être représentés au sein de l'OBV, mais sans qu'aucune catégorie ne soit majoritaire. Ces catégories sont les suivantes:

C'est à la suite des recommandations en 1996 du Comité du bassin de la rivière Chaudière (COBARIC), qui avait pour mandat de proposer au ministère de l'Environnement et de la Faune une approche de gestion intégrée de l'eau, que le Québec a choisi d'adhérer au international des organismes de bassin (RIOB), par le décret 338-96 21 mars 1996. Le décret énonçait que l'adhésion du Québec constit une entente internationale en vertu de l'article 19 de la Loi sur le

ministère des Affaires imemationales, de l'Immigration et des nalllés culturelles (L.R.Q., c. M-21.1 ). L'adhésion Québec au R 1 implique qu'il souscrit à la dans la charte du RIOB:

«

Déclaration d'adhésion • ainsi fomlU

DÉCLARATION D'ADHÉSION

En référence aux recommandations de la Conférence des Nations Unies pour l'Environnement et le Developpement de Rio de Janeiro en Juin 1992. ct la Conference Internationale sur l'Eau et J'Environnement de Dublin en Jan· vier 1992. ainsi que de la Reunion Constitutive de Mai 1994 à Aix-les-Bains ct de l'Assemblee Générale de Mars 1996 au Mexique. les membres du Réseau Imernational des Organismes de Bassin declarem appliquer. ou s'engager à appliquer. les modalites communes suivantes : • organisation à J'échelle des bassins hydrographiques des modalités d'une gestion integree des ressources en eau visant à prévenir les ris· ques naturels dangereux et catastrophiques. à satisfaire de façon r.uion· nelle et equitable les differents usages pour un développement econo· mique durable et à proteger et restaurer les milieux aquatiques. • instauration de systemes de financement des programmes pluriannuels d'amenagement. d'equipement et de protection sur la base du principe -utilisateur-pollueur-payeur-. et de la notion de solidarite de bassin. • mise en place de modalités de partenariats. associant à la programma· lion et à la gestion des organismes de bassin.lcs Autorites nationales. cl eventuellement les institutions internationales competentes. aux pou· mirs locaux. aux utilisateurs de l'cau, aux organisations non gouverne· mentales representatives concernees. • developpement de capacites d'information des rcpn.>sentanls de ces partenaires pour leur permeure d'assumer pleinement les responsabi· lites et missions qui leur incombent dans le cadre de la politique de bassin.

Selon la Politique, les OBV ont pour fonction de regrouper divers acteurs de l'eau présents dans le bassin versant en vue d'élaborer .•

citoyens et groupes de citoyens {groupes environnementaux, associations de lacs, associations touristiques, associations de pêcheurs, de plaisanciers, etc.); élus désignés par les municipalités et MRC présentes dans le bassin versant; représentants des usagers de l'eau du bassin versant (secteurs agricole, industriel, forestier, hydroélectrique, commercial et institutionnel). La Politique précise en outre que des représentants du gouvernement du Québec y siégeront, mais sans droit de vote et qu'ils participeront aux activités de concertation.

2.3.2. 1.2.2 Les plans directeurs de l'eau ou

«

POE »

Le Cadre de référence rappelle que la mission des OBV est« d'organiser, dans une perspective de développement durable, la gestion intégrée de l'eau à l'échelle de leur bassin versant respectif». Le document ajoute : Pour remplir leur mission, les organismes de bassin ont à réaliser les mandats suivants : • élaborer le Plan directeur de l'eau (PDE) en informant et en faisant participer la population; • faire signer des contrats de bassin par les acteurs de l'eau concernés; • suivre la mise en œuvre des contrats de bassin; • mettre à jour le PDE; • informer de manière continue les acteurs de l'eau et la population du bassin versant; • participer à la réalisation du plan de gestion intégrée du Saint-Laurent [pour assurer un arrimage entre la gestion intégrée de l'eau par bassin versant et celle du Saint-Laurent).

46

CHAPITRE 2- VERS UNE

GOlJVERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

Selon le Cadre de référence, le contenu d'un POE comporte : un portrait de l'ensemble des facteurs anthropiques et naturels et de leurs effets sur l'hydrologie, la qualité des eaux et les écosystèmes du bassin versant; les préoccupations et les intérêts de la population et des acteurs de l'eau du bassin versant; les actions envisagées et envisageables pour protéger, restaurer ou encore meure en valeur l'eau et les écosystèmes aquatiques du bassin versant, avec une évaluation des coûts et des retombées économiques. L'ORY ne se substitue pas aux instances décisionnelles déjà en place. Ainsi, les grandes orientations d'aménagement et de développement du bassin versant pourront s'exprimer par exemple à travers schémas d'aménagement et de développement des MRC et des comm nautés métropolitaines. Une harmonisation sera donc nécessaire, ce qui n'est pas chose facile puisque chaque acteur demeure autonome.

2.3.2.1.2.3 Protocoles d'entente et contrats de bassin Le mécanisme que prévoit la Politique pour assurer la mise œuvre d'un POE est le « contrat de bassin », un document opt· Ceux qui désirent s'impliquer, industriels, agriculteurs, groupes de toyens, municipalités, peuvent signer un tel contrat. 11 prévoit les act· à entreprendre, ceux qui en sont responsables, les partenaires, échéances, le suivi et, bien sûr, les coûts. Le Cadre de référence dist gue deux formes de contrats de bassin : le « protocole d'entente » et « contrat en bonne et due forme ». Le protocole d'entente est volontaire et sans force obligatoire. signataires y précisent le rôle qu'ils comptent jouer, les démarches comptent entreprendre, les résultats attendus et l'échéancier. C'est engagement moral. L'autre forme, le contrat véritable, a une juridique et a donc une force obligatoire à l'égard des parties sig laires. Le Cadre de référence donne l'exemple d'un contrat pour réalisation de travaux, d'un contrat de service ou d'une convention subvention. Selon Me Choquette 7, qui a étudié plusieurs contrats de bassin, leur qualification juridique reste « nébuleuse », les documents se présentant sous une forme hybride, c'est-à-dire avec le formalisme des contrats, mais avec des réserves, comme l'exclusion d'un recours aux tribunaux institutionnels. 7

C. CHOQUETTE et B. C(>Tt" Réflexion sur la nature normative des contrats de bassin au ' Québec», (2006) 47 C. de D. 755-780.

LA GESTION DE L'EAU

47

2.3.2.1.2.4 Le démarrage : les 33 bassins prioritaires En première étape, la Politique prévoyait une implantation prioritaire de la gestion intégrée dans 33 bassins versants. Le tableau suivant donne la liste de ces 33 bassins prioritaires.

48

LA GESTION DE L'EAU

CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC Tableau2.2

avaient été approuvés par le ministre. Aujourd'hui, les 33 bassins prioritaires ont leur PDE.

lista des bassina versants priorilainls pow l'illlplantallon de la gestion inléglée de l'NU

Rivière aux Anglaos

i Zone de gestion inl8gràe, i ManJCOUagan

Rivière Batiscan

:Batiscan

Ba&sin

Rivière Bayoone

Bayonne

! Rivière Bécancour

! Bècancour

1

Rovière Bonaventure

Rivière Boyer

1 Côt!Hlu-Sud

Rivière Châteauguay

1

Rivière Chaudière

j Chaudière

Saint-Laurent notd-est (07)

: Saint-Laurent llORkluesl (05)

1 Baie de Hannato 1 Saint-laurent

Châteauguay

! Sa.nt-Lautent

et de Rupert (08)

sud-est (02) (03)

! Saint-Laurent sud-est (02) ! Saint-laurent notd-est (07)

Haute-Côte-Nord

Rivière Etchemin

Etchemin

: Saint-laurent sud-est (02)

Rivière Fouquette

Kamouraska - L'lslet - du-Loup

l Saint-laurent sud-est (02)

Des Sept

! Outaouais et Montréal (04)

Rivière Jacques-Cartier

Rivière L'Assomption

Kamouraska - L'Isle! - du-Loup , L'Assomption

Rivière du Lièvre Rivière du Loup Rivière a Mars

Saint-Laurent llORkluesl (05)

1 Jacques-Cartier

Rivière Kamouraska

1 Saint-Laurent sud-est (02) 1 Saint-l..aurenlllORkluesl (05)

Du Lièvre

i Outaouais et Montréal (04)

Loup- Yamachiche

1 Saint-Laurent nord-ouest (05)

: Saguenay et lac Sault-Jean (06)

!Saguenay

Rivière Maskinongé

Maskinongé Matapédia - Risligouche

1 Baie des Chaleurs et Pen:è (01)

Baie Missisquoi

Baie Missisquoi

/ Sa. nt-Laurent sud-ouest (03)

Rivière Montmorency

Charlevoix - Montmorency

Sa.nt-Lautent nord-ouest (05)

Rivière du Moulin

Saguenay

Saguenay et lac Saint-Jean

Rivière Nicolet

Nicole!

Rivière du Nord

Du Nord

Rivière Rimouski

(03) Outaouais et Montréal (04)

Richelieu 1 Nord-Est du

, Sa.nt-Laurent

(03)

La Capilale

. Saint-Laurent nord-ouest (05)

Rivière Saint-François

Saint-François

1

Rivière Sainte-Anne Rivière Yamaska

f

Saint-Maunœ Sainte-Anne

1 Yamaska

:

Saint-Laurent sud-est (02)

Bas-Saint-Latent

Rivière Saint-Charles

Rivière Saint-Maurice

Le MDDEFP indique que le Québec compte pas moins de 430 bassins versants majeurs, dont une centaine excèdent 4 000 kilomètres carrés en superficie. Il serait utopique de penser qu'on puisse mettre en place des centaines d'OBV et produire autant de PDE. On peut donc comprendre que l'État ait choisi une formule qui vient en restreindre le nombre. C'est la Loi de 2009 sur l'eau, à l'article 13, qui énonce les critères sur lesquels doit se fonder le ministre pour désigner ce que le législateur appelle des « unités hydrographiques » :

Saont-Lautent nofd-oueSI (05)

Rivière Matapédia

Rivière Richelieu

Depuis la création de ces 33 OBV, le territoire d'intervention de ces organismes a évolué. Leur mission ne se limite plus au bassin versant d'un cours d'eau en particulier, mais à une « zone de gestion intégrée des ressources en eau ». Ces zones n'émanent cependant pas de la Politique, mais du Plan d'intervention détaillé sur les algues bleu-vert 2007-2017 du MDDEFP. Il s'agit d'un découpage du Québec méridional qui visait à s'assurer que tous les bassins versants de cette partie du Québec soient pris en compte dans les processus de connaissance, de protection et de gouvernance de l'eau, initialement en vue d'enrayer les infestations d'algues bleu-vert, mais servant désormais de base à la gestion intégrée. Le MDDEFP précise que ces zones n'ont pas de « valeur légale ». Pourtant, chacune relève désormais d'un OBV. Il y a 40 zones de gestion intégrées, il y a donc maintenant 40 OBV membres du Regroupement des Organismes de Bassins Versants du Québec.

! Baie des Chaleurs et Pen:è (01)

Rivière des Escoumins

Rivière Gatineau

2.3.2.1.2.5 Les zones de gestion intégrées des ressources en eau

: Sa.nt-l..aurenl sud-est (02)

- Jamésoe

Rivière Bourlamaque

! Région hydlographique2 Sa.nt-Lautent llORkluesl (05)

Gaspésie - Sud

Saint-laurent

a) la superficie des unités hydrographiques; b) les limites territoriales du Québec, des régions administratives ou des municipalités régionales de comté, selon le cas;

(03)

i Saont-Lautent nord-ouest (OS)

c) la densité d'occupation du territoire;

Saint-Laurent nord-ouest (05)

1Saint-Laurent sud-est (02)

49

d) l'historique de la concertation, la cohésion et l'harmonie entre les divers utilisateurs ou milieux intéressés;

-

' U s'agit des c zones de gestion intégrée des ressources en eau •: le Ouébec en comp1e 40, aux dimensoons trés inégales et limitées au Québec méridional. 2 U y a 13 régions hydrographiques couvrant l'ensemble du territllite du Québec; ce sont des civisions qui tiennent compte des réalotés hydrologiques et érologiques du teaitoore: le llOillbfe entre parenlhése après le nom d'une région hydrographique est le numéro attribué a cet1e région.

e) l'homogénéité des activités de développement dans leurs dimensions environnementale, sociale et économique.

.

Selon le Rapport synthèse de juin 2011. l'État a ainsi créé au départ 33 organismes de bassin versant ou OBV auxquels il a prioritairement apporté un soutien technique et financier pour la gestion intégrée de ces bassins. En 2009, 15 POE avaient été déposés au MDDEFP et 12

Toutefois, les zones de gestion intégrée sont de dimensions très Certaines se limitent au bassin d'une seule rivière de petite taille (et quelques petits bassins adjacents), comme la zone du Chêne, entre les rivières Chaudière et Bécancour. D'autres, couvrent plusieurs bassins importants, comme la zone des Sept, qui comprend les bassins

50

CHAPITRE 2- VERS UNE GOUVERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

des rivières Gatineau, Coulonge, Noire et Dumoine, ou la zone du LacSaint-Jean et ses bassins des rivières Métabetchouan, Ashuapmushuan. Mistassini-Mistassibi et Péribonka. Quant au Saint-Laurent, il fom1e une unité hydrographique distincte, comme nous le verrons plus loin.

LA GESTION DE L'EAU

Tableau 2.3 Zonude geaticla intéglie zone gestion intégrée

2.3.2.1.2.5.1 Un découpage problématique Plus ces zones sont étendues, plus elles recoupent de MRC et de régions administratives. Or, le découpage des territoires des MRC et régions administratives ne suit pas du tout celui des bassins versants. fait, seules quatre MRC ont leur territoire entièrement compris une zone de gestion intégrée des ressources en eau. Toutes les aut voient leur territoire chevaucher les limites de deux bassins versants plus. Par exemple, le territoire de la MRC de la Matawinie touche à moins de neuf zones de gestion intégrée, soit les zones du Nord, RougePetite-Nation-Saumon, du Lièvre, des Sept, l'Assomption, Bayonne Maskinongé, Loup-Yamachiche, Saint-Maurice, réparties dans deux gions hydrographiques, 04 Outaouais et Montréal et 05 Saint-Lau nord-ouest. Le tableau qui suit donne la liste de ces zones, l'OBV qui y attribué, le nombre de bassins hydrographiques contenus à l'intérieur la zone (du moins ceux qui sont expressément identifiés sur la carte la zone), les régions administratives que chevauchent la zone et MRC, certaines villes fusionnées, les communautés métropolitaines les réserves indiennes dont tout ou partie du territoire est inclus dans zone. Les MRC dont le nom est en caractère gras n'appartiennent qu une zone. On remarquera que ces cas sont rares. Lorsque le nom est italique, seule une petite portion du territoire fait partie d'une donnée. On pourra se rendre compte assez aisément de la que peut représenter l'élaboration d'un POE pour certaines de zones.

lt'«

·w i:.re-r&nt

.

de OBV

Matapédia Ristigouche

Fleuve Saint-Jean

Nb de Régions bassins administratives touchées

MRC, communautés métropolitaines et réserves indiennes touchées

Conseil de l'Eau 43 Gaspésie Sud bassins (CEGS)

MRC d'Avignon 1MRC de Bonaventure 1 Madeleine 1 Bas- MRC de la Haute-Gaspésie 1 MRC de Saint-Laurent Matane 1MRC de la Matapédia 1MRC du Rocher-Percé 1 Réserve indienne de Gesgapegiag 1(MRC la Côte-de-Gaspé)

- Organisme de 5 bassin versant bassins MatapédiaRistigouche (OBVMR)

MRC d'Avignon 1MRC de la Matapédia 1 Madeleine 1 Bas· MRC La Mitis 1MRC Rimouski-Neigette 1 Saint-Laurent Réserve indienne de Listuguj 1(MRC de Matane)

Organisme de 7 bassin versant du bassins Fleuve Saint-Jean (OBVFSJ)

Bas-Saint-Laurent 1 MRC Les Basques 1MRC Les Etchemins Chaudiére· 1MRC Kamouraska 1MRC L'Isle! 1MRC Appalaches Montmagny 1 MRC Rimouski·Neigette 1 MRC Rivière-du-Loup 1 MRC Témiscouata 1 Réserve indienne de Whitworth 1(MRC Be/lechasse)

Gaspésie - Sud

Région hydrographique 02 : Saint-Laurent sud-est Gaspésie Nord

- Conseil de l'eau du 56 Nord la bassins de Gaspésie (CENG)

Nord-Est Bas-SaintLaurent

du Organisme des 10 bassins versants du bassins Nord-Est du Bas· Saint-Laurent (OBVNEBSL)

Gaspésie-lies-de-la- MRC de la Haute-Gaspésie 1 MRC de Madeleine 1 Bas- Matane 1 MRC de la Côte-de-Gaspé 1 Saint-Laurent MRC du Rocher-Percé 1 (MRC de la Matapédia) Bas-Saint-Laurent

MRC Les Basques 1 MRC de Matane 1 MRC de la Matapédia 1 MRC La Milis 1 MRC Rimouski·Neigette 1 MRC Rivière· du-Loup 1(MRC Témiscouata)

KamouraskaL'lslet-du-Loup

Organisme de 8 bassins versants bassins Kamouraska, L'llest Rivière-duLoup (OBAKIR)

Bas-Saint-Laurent 1 MRC L'Isle! 1 MRC Kamouraska 1 MRC Rivière-duüup 1 MRC Témiscouata 1 Chaudière· Appalaches Réserve indienne de cacouna 1 (MRC Les Basques)

Côte-du-Sud

Organisme des 15 Bassins Versants bassins de la Côte-du-Sud (OBV Côte-du-Sud)

MRC Bellechasse 1 MRC L'Isle! 1 MRC ChaudièreAppalaches 1 (Bas- Montmagny 1 Ville de Lévis 1 (MRC Saint-Laurent) Kamouraska)

Etchemin

Conseil de bassin 4 de la rivière bassins

Chaudière· Appalaches

-

··--·'""

par fégiooJIJdrograpltique

Région hydrographique 01 : Baie des Chaleurs et Percé

MRC Bellechasse 1MRC Les Etchemins 1 MRC la Nouvelle-Beauce 1MRC Robert·

51

52

CHAPITRE 2- VERS UNE GOI.JVERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC Elchemin (CBE)

Chaudière

DuChêne

Bécancour

Ciche /Ville de lévis

Saint-François

ChaudièreAppalaches 1Estrie

Organisme de 11 bassins vefSallts de bassins la zone du Chêne (OBV du Chêne)

ChaudièreMRC de rtrable 1 URC l.oiMère 1Vile Appalaches 1 delévis Cenlre-du-Ouébec

Groupe de 11 concertation des bassins bassins vefSallts de la zone Bécancour (GROBEC)

ChaudièreMRC d'Arlhabaska 1 URC de I"Amianle 1 ' Appalaches 1 URC de l'traille 1URC lolbinière 1 MRC ; CentriHlu-Québec Niallei-Yamasia 1 Réserve indieme de : Wôllllak 1Vile de BécallCW'

· Cenlre-du-Ouébec 1 de 2 gouvernance de bassins Chaudièrel'eau des bassins Appalaches 1Estrie versants de la rivière SaintFrançois (COGESAF)

MRC de l'Amiante 1 URC d'Arthabaska 1 ! URC Beauœ-Sal1igan 1 MRC Drummond 1 MRC le Haut-Saint-Françœ 1 MRC t.ternphrémagog 1 MRC Nirolet-Yamasia 1 MRC Les Sourœs 1 URC le Val-Saint- , François 1 t.IRC de Coaticoo« 1 Réserve : indienne d'Odanak 1Voile de Shertlrooke

Organisme

MRC d'Adon 1 MRC Le Bas-Rx:het.eü 1 i MRC llrome-MISSisquoi 1 MRC Drurnnond 1 t.IRC la Haute-YélllléiSia 1 MRC le Haut-Richelieu 1 MRC Les Uaskoulails 1 MRC t.lemplvémagog 1 MRC Noeolet-Yamasia 1MRC de Rouvlle 1 URC la Vallée-du-Ridlel.eu 1 t.IRC le Val-Saint-François

(OBVBM)

____

Montérégie

Mille-iles

Conseil des 10 bassins versants bassins Mille-iles des (COBAMIL)

lanaudière Laurentides

1 MRC Argenteuil 1 MRC l'Assomption 1 MRC Deux-Montagnes 1 MRC de Montcalm 1 MRC les Moulins 1 MRC Thérèse-de-Blainville 1 Réserve indienne de Kanesatake 1Ville de Mirabel

Du Nord

Organisme de 1 bassin bassin versant de la rivière du Nord (ABRI NORD)

Lanaudière Laurentides

1 MRC Argenteuil/ MRC Deux-Montagnes 1 MRC les laurentides 1 MRC de Matawinie 1 MRC Les Pays-{l'en-Haut 1 MRC la Rivière-du-Nord 1 Réserve indienne de Doncaster 1Ville de Mirabel

Rouge-PetiteNation-Saumon

des 3 Organisme bassins versants bassins des rivières Rouge, Petite Nation et Saumon (OBVRPNS)

Lanaudière Laurentides Outaouais

1 MRC Antoine-Labelle 1 MRC Argenteuil/ 1 MRC Les Laurentides 1MRC Matawinie 1 MRC Papineau 1 MRC Les Pays-d'en-

Du Lièvre

Comité du bassin 2 versant de la rivière bassins du lièvre (COBALt)

lanaudière laurentides Mauricia Outaouais

Des Sept

Agence de bassin 11 versant des 7 bassins (ABVdes7)

AbitibiTémiscamingue Lanaudière laurentides Mauricia/ Outaouais

Organisme de 28 bassin versant du bassins Témiscamingue (OBVT)

AbitibiTémiscamingue Outaouais

i

t.IRC llrome-Missisqu 1 t.IRC Le Haul- 1 Richeleu 1 URC t.lemphrémagog 1 MRC ! le Val-Saint-François 1

:

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MRC 8eatJilamoos.Sa 1 . j Haut-Saint-Laurent 1 MRC Les .JarOils- :

1

Montérégie

1

J

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11

1 MRC Antoine-labelle 1 MRC Les 1 Collines-{le-I'Outaouais 1MRC la Tuque 1 1 MRC Matawinie 1 MRC Papineau 1 MRC La Vallée-{le-la-Gatineau 1 Ville de MRC Antoine-labelle 1 MRC Les 1 Collines-{le-I'Outaouais 1 MRC de la 1 Tuque 1 MRC Matawinie 1 MRC de 1 Pontiac 1 MRC de la Vallée-de-laGatineau 1 MRC de La Vallèe-{le-I'Or 1 Réserve indienne de Kitigan Zibi 1 Réserve indienne de Lac-Rapide 1 Ville de Gatineau

Témiscamingue

1

MRC le Bas-Richelieu 1 URC Le HautRichelieu 1 t.IRC les .Jadlns.œ- i Napierville 1 URC lajernmerais 1 MRC ; les t.lasluJutaJns 1 MRC Roussilon 1 i MRC de RouVIlle 1 MRC la Valée-
Monlérégie

Haut

Gatineau

1

Comilé de 6 concertation et de bassins vakxisation du bassin de la rivière Richelieu (COVABAR)

1

Conseil du bassin 5 versant de la région bassins Vaudreuilde Soulanges (COBAVER-VS)

1

URC d'Arlhabaska 1 URC Drummond 1 URC Niallei-Yamasia 1 MRC les Sources 1 (URC de /:4mianle) 1(URC de l'Érable) 1(URC du Haut-Saint-Françnis) 1 (URC du 1 (VIlle de Bécanc:oil)

MRC Vaudreuil-Soulanges

-vaudreull soulanges

1

1

'

Châteauguay

RéQion hydrographique 04 :Outaouais et Montréal

1

Organisme de 1 bassin t.lontérégie 1Estrie bassin versant de la baie t.lissisquoi

Richelieu

Réserve indienne d'Akwesasne 1Réserve indienne de Kahnawake 1 Ville de Longueuil

bassin de la rivière Châteauguay (SCABRIC)

j

de 1 bassin Cenlre-du-Ouébec 1 bassin versant de , Estrie 1Ltontérége la Yamaska (OBV Yamaska)

Baie t.lissisquoi

-

!

i

Conseil

Yamaska

1

MRC de l'Amiante 1 MRC Beauœ-1 Sal1igan 1MRC Les Eldlemins 1t.tRC Le : Glanil 1 MRC Lolbinière 1 MRC la / Nouve1e-8eauœ 1 MRC Robeii-Odle 1 : 1 Ville de Levis

Comité de bassin 2 de la rivière bassins Chaudière (COBARIC)

Région hydrographique 03 : Saint-Laurent sud-ouest ' Cenlre-du-Ouébec 1 Niallel Corporation pour la 7 promotion de bassins Estrie 1 (Chaudièrel'environnement de Appalaches) la rivière Nicole! (COPERNIC)

53

LA GESTION DE l'EAU

MRC Abitibi 1 MRC Abitibi-Ouest 1 MRC 1 de Pontiac 1MRC Rouyn-Noranda 1MRC La Vallèe-{le-la-Gatineau 1 MRC la Vallèe-{le-I'Or 1 Réserve indienne de Kitcisakik

Région hydrographique 05 : Saint-Laurent nord-ouest L'Assomption

Corporation de 2 l'Aménagement de bassins la Rivière l'Assomption (CARA)

lanaudière laurentides

1 MRC L'Assomption 1 MRC de D'Autray 1 MRC de Joliette 1MRC les Laurentides 1 MRC Matawinie 1 MRC de Montcalm 1 MRC les Pays-{l'en-Haut 1 MRC La Rivière-{lu-Nord 1 MRC Thérèse-{leBlainville 1Ville de Mirabel

l

54

CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANŒ DE l'EAU AU QUÉBEC

Bayonne

la

Zone

Bayonne

1

1

1

1 MHC

de o·-.ll•y

LA GESTION DE l'EAU

1 MRC de

Région hydrographique 06 : Saguenay- Lac-Saint.Jean

(OBVZBJ

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Masaunonge

1 1

MRC de 0 Auu8y 1 MRC . .

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MRC ct. D"A.ut.n.y 1 MRC

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Loup et Yarnaen.che (O&VRLY)

Sawn-Maunce

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Yarnacn.cno

du

Saguenay

Organisme de 18 Capitale nationale 1 MRC de Charlevoix 1MRC de Charlevoixbassin versant du bassins Côte-Nord 1 Est 1MRC de la Côte-de-Beaupré 1MRC Saguenay (OBVS) Saguenay - Lac- de la Haute-Côte-Nord 1MRC Lac-Saint· Saint-Jean Jean-Est 1MRC Le Fjord-
Lac-Saint-Jean

Organisme de 11 Capitale-nationale 1 MRC de la Côte-de-Beaupré 1MRC Le bassin versant Lac- bassins Saguenay - Lac- Domaine-
MRC MMa.-n•/ v.._ de Troo.-R.v..,_

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B-aon

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Saont-Maunoe

MRC L . . C,_.,_.. 1 -..AC Le o.ondu-Roy 1 MAC de . . .,.,.,..._ 1 MRC a.t

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1 L_onl_,.. 1 1 NanS-GuOuebec 1

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1 MRC

1 IMR.C MH.C o.

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CI"ObecJ.,-.n 1 oncs-nne 1 v ... ete Trooa-H...,...._ MHC ' - - C r . . . - . / MHC de C - ' - 1 MRC U......c 1

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1 MRC Convnurw.uM ......,_, de

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La Cap.taJe

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55

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1 S3 SMguenay Saonl....._..

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1

L.-c-

1MRC 1 E•l

d.1 MMC O.

1

Haute-Côte· Nord

Organisme des 25 1 MRC Le Fjord-
Manicouagan

Organisme Côte-Nord de 30 bassins versants bassins Manicouagan (OBVM)

MRC Manicouagan 1 MRC des SeptRiviéres 1Réserve indienne de Pessamil

Duplessis

Organisme des 51 Côte-Nord bassins versants bassins Duplessis (OBVD)

MRC de Caniapiscau 1MRC Le Golfe· du-Saint-Laurent 1MRC de la Minganie 1 MRC des Sept-Rivières 1 Réserve indienne d'Uashat·Maliotenam 1Réserve indienne de Mingan 1Réserve indienne de Natashquan 1Réserve indienne de La Romaine 1 Réserve indienne de Pakuashipi

1 MHC

1 MH:C de ...,.

Le

Région hydrographique 07 : Saint-Laurent nord-at

1

MRC

de

..

.J.-;;q..,..•-Cana.r

Région hydrographique 08 : Baies de Hannah et de Rupert Abitibi-Jamésie

Organisme MRC Abitibi 1MRC 1MRC de 16 bassin versant bassins Témiscamingue 1 de la Jamésie 1MRC de La Tuque 1MRC Abitibi.Jamésie Mauricia 1Nord-
2.3.2. 1.3 Les connaissances sur l'eau Le troisième axe d'intervention en matière de gouvernance de l'eau, qui vise le développement des connaissances sur l'eau, est lié à la

56

57

CHAPITRE 2- VERS UNE GOUVERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

LA GESTION DE L'EAU

gestion intégrée du Saint-Laurent et découle du choix d'une nouvelle approche de gestion de l'eau par bassin versant. La Politique identifie les champs suivants où le développement de connaissances est smre :

bureau a pour mission « d'assurer la mise en place et la coordination technique d'un système d'information visant la collecte de données sur les ressources en eau, les écosystèmes aquatiques et leurs usages à J'échelle des unités hydrographiques [recensées et décrites par le ministres!, ainsi que la conservation et la diffusion de ces données, dans le but de soutenir les besoins en connaissances sur l'eau et de fournir à la population une information qui soit la plus fiable, complète et à jour possible ».

• la caractérisation des bassins versants et du Saint-Laurent; • la localisation, la quantité, la qualité et la vulnérabilité des souterraines; • la qualité de J'eau et la capacité de support des lacs; • la pollution diffuse et ponctuelle; • l'hydrologie des plans d'eau; • les changements climatiques et leurs impacts sur la santé humaine la santé des écosystèmes le cycle hydrologique les habitats riverains, aquatiques et marins les usages de J'eau et du Saint-Laurent les ressources aquatiques et marines; • les précipitations acides et toxiques. La Politique insiste sur la nécessité de regrouper l'information la rendre accessible à l'ensemble des acteurs de l'eau, vu les di domaines de la gouvernance de l'eau et les divers paliers d'inte Le gouvernement a pris l'engagement de regrouper et développer cet information (engagement no 4). Il a aussi pris l'engagement dir et de compléter les connaissances concernant les principaux bassi versants du Québec et de soutenir la mise à jour de J'informat · afférente sur une base permanente (engagement n" 6). Entre autres, cherchera à qualifier et quantifier les pressions exercées par les act· industrielles, agricoles, municipales et forestières sur l'eau et les tèmes aquatiques. On évaluera aussi le potentiel d'utilisation des d'eau, l'intégrité et la vulnérabilité des écosystèmes. Cene tion soutiendra aussi la détermination d'objectifs environnementaux rejets (OER) et la capacité de support du milieu.

2.3.2.1.3.1 Le Bureau des connaissances sur l'eau Le Québec a constitué un « Bureau des connaissances sur l'eau » faisant partie du MDDEFP (art. 16 de la Loi de 2009 sur l'eau). Ce · ,

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..

Le Bureau des connaissances sur l'eau ne travaillera pas en vase clos. La Loi prévoit expressément que les municipalités et les communautés autochtones peuvent être associées au développement de ce système d'information, de même que tout ministère, organisme, établissement d'enseignement ou de recherche ou groupe œuvrant dans le domaine de l'eau (2• alinéa de l'article 16 de la Loi). Il doit produire un rapport quinquennal sur l'état des ressources en eau et des écosystèmes aquatiques, dont le premier doit être présenté au ministre au plus tard le 12juin 2014 (art. 17 de la Loi). De plus, dans sa Synthèse des principales réalisations associées à la Politique nationale de l'eau 9, le MDDEFP mentionne la mise en place en 2004 du système géomatique de la gouvernance de l'eau (SGGE) et indique qu'un Portail des connaissances de l'eau est en préparation. La Synthèse fait aussi état de deux projets de recherche, un premier portant sur une action concertée sur l'aménagement du territoire et la gestion durable de la ressource eau souterraine et un second sur les eaux souterraines. En outre, le MDDEFP a mis en place le « Réseaurivières», comportant plus de 175 stations d'échantillonnage dans une soixantaine de bassins versants. L'information obtenue peut être consultée à l'adresse suivante : http://www.mddefp.gouv.qc.ca/eau/flrivlac/index.htm. Les paramètres mesurés sont les suivants :

8

Pouvant comprendre notamment les bassins, sous-bassins ou groupements de bassins hy(art. 14 de la Loi de 2009 sur l'eau). Version à jour au 18 août 20 ll.

9 drographiques

58

LA GESTION DE L'EAU

Tableau 2.4

versant de lac et adoption de bonnes pratiques et un Protocole de caractérisation de la bande riveraine.

Paramètres mesurés aux stations d'échantillonnage du Réseau-rivières

L'engagement no 8 relié au même axe d'intervention consiste à (( développer et mettre en place des programmes de sensibilisation et d'éducation à l'intention des divers acteurs de l'eau ». À cet égard, en plus d'y associer le développement du Portail des connaissances sur J'eau, la Synthèse de 20 Il énonce les réalisations en termes généraux :

Bactériologiques

Coliformes fécaux

1

Nutriments

1Physiques

Carbone organique dissous

Azote ammoniacal Azote total

r - - - - - - _ j Nitrites et nttrates 1

59

CHAPITRE 2- VERS UNE GOUVERNANcE DE L'EAU AU QUÉBEC

Biologiques

Phosphore dissous

Chlorophylle aet phéophytine 1 Phosphore en suspension

Conductivité Matières en suspension pH Température Turbidtté

2.3.2.1.3.2 Autres engagements en matière de connaissance Le gouvernement s'engage aussi, dans la Politique, à un inventaire des grands aquifères du Québec (engagement no 5), consiste à procéder à leur cartographie hydrogéologique, incluant luation de leur vulnérabilité et de leur recharge là où se déroulent activités agricoles ou industrielles. Il comportera aussi un réseau · métrique de mesure et de surveillance de la quantité et de la qualité eaux souterraines. Dans sa Synthèse, le MDDEFP indique que études hydrogéologiques des bassins versants des rivières et Chaudière (basse et moyenne Chaudière) ont été complétées et des travaux partiels ont été réalisés dans celui de la Saint-François. projets en cours sont les suivants : sud-ouest de la Mauricie, Bécancvu• Saguenay - Lac-Saint-Jean, Abitibi-Témiscamingue, Montérég Communauté métropolitaine de Québec et l'Outaouais. En matière de gouvernance de l'eau, l'État s'engage à aider associations de riverain de lacs de villégiature (engagement n" 7). L apportée est d'ordre technique ou financier, pour des lacs ayant nota ment des problèmes d'eutrophisation, de pollution ou d'autres tions. Les lacs ayant des accès publics seront favorisés. Au besoin, MDDEFP pourra ajouter un lac à son réseau de surveillance volon · des lacs de villégiature (RSVL), qui compte plus de 500 lacs. autres réalisations relativement à J'engagement no 7, la Synthèse de 201 du MDDEFP mentionne le développement en 2007 de deux précis, à savoir un Guide d'élaboration d'un plan directeur de '"'Lt•/'•iM 1

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5

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• Rédaction et publication de divers document d'information. • Soutien aux organismes de bassin versant et au ROBVQ.

2.3.2.1.4 L'instauration d'instruments économiques L'instauration d'instruments économiques est un quatrième axe d'intervention pour la gouvernance. Par ces instruments, le Québec cherche à gérer plus efficacement les usages de l'eau et de responsabiliser les acteurs. L'un des instruments auxquels la Politique fait allusion est celui des redevances d'utilisation de l'eau, en lien avec le principe de l'utilisateur-payeur, ou celui du pollueur-payeur. Ces redevances doivent servir au financement d'activités de protection, de restauration ou de mise en valeur de l'eau. La Politique assimile aussi la redevance à un droit à acquitter en contrepartie de l'usage de la ressource. Le gouvernement estime que la redevance peut agir sur le comportement de l'usager. Il s'engage en conséquence à« [d]évelopper et mettre en place, de façon progressive, à compter de 2003, un régime de redevances pour l'utilisation (prélèvement et rejet) des ressources en eau du Québec » (engagement no 9). C'est ce qu'il a fait, mais tardivement, en adoptant, par le décret 1017-2010 du Jer décembre 2010, le Règlement sur la redevance exigible pour l'utilisation de l'eau, entré en vigueur le 30 décembre 2010. Son article premier en énonce l'objet et la finalité : Le présent règlement a pour objet d'établir une redevance pour l'utilisation de l'eau, que cette eau provienne d'un système de distribution ou qu'elle soit prélevée directement à même l'eau de surface ou souterraine, afin de favoriser la protection et la mise en valeur de cette ressource et de la conserver en qualité et en quantité suffisantes dans une perspective de développement durable.

Nous traitons de ce règlement au chapitre 4.

2.3.2. 1.5 Partenariats et relations Le cinquième et dernier axe d'intervention relié à la gouvernance l'eau est de renforcer les partenariats et les relations du Québec, etant donné que les frontières et les considérations politiques influen-

60

CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

cent le devenir des ressources en eau. De plus, dans la Politique, gouvernement reconnaît les besoins particuliers des communautés tochtones et l'importance de ces communautés dans la protection et mise en valeur de l'eau et des écosystèmes aquatiques. Il souhaite faire participer au développement et à la gestion de ces ressources, prenant l'engagement suivant (engagement no 10). Assurer la participation des nations et des communautés autochtones à la gestion des eaux, dans le cadre des ententes conclues et à conclure entre celles-ci et le gouvernement du Québec.

Par ailleurs, et bien que celle question ne fasse pas l'objet engagement particulier du gouvernement, le Québec annonce dans Politique, quant à ses relations avec le gouvernement fédéral, q cherchera à : • éliminer des chevauchements qui créent un fardeau üuuu•u• pour la population; • négocier, s'il y a lieu, des ententes bilatérales de coopération et gestion; • exiger un traitement équitable et obtenir une juste part sommes injectées, afin de développer et de mettre en œuvre propres stratégies; • obtenir la latitude pour prendre part aux actions qui réoondentJ ses besoins et ses intérêts; • défendre l'exercice de ses compétences sur toute question eu se. Le volet international du cinquième axe d'intervention de la tique en matière de gouvernance touche avant tout à l'implication Québec dans le système Grands Lacs- Saint-Laurent. Dans la Polit le gouvernement s'engage à « intensifier la participation du Québec sein des organisations internationales de gestion du bassin des Lacs et du Saint-Laurent » (engagement no Il). Les autres engagementl du Québec pris dans la Politique, au plan international sont les vants: 12. Intensifier, dans tous les domaines pertinents relatifs à l'eau, la participation et la représentation du gouvernement du Québec, afin de promouvoir ses intérêts et de partager ses compétences dans les ententes, les organisations et les forums internationaux. 13. Accentuer les efforts du Québec sur la scène internationale, en soutenant el en facilitant l'exportation de l'expertise publique el privée dans les domaines de la technologie, de la gestion el de la protection de la ressource eau.

LA GESTION DE L'EAU

61

2.3.2.1.5.1 Le bassin Grands Lacs - Saint-Laurent La Politique mentionne notamment que le Québec veut augmenter son implication au sein de la Commission des Grands Lacs. Cette commission est une agence publique américaine constituée en vertu du Great Lakes Basin Compact de 1955, une entente conclue entre les huit Lacs, à savoir l'Illinois, l'Indiana, le MichiÉtats riverains des gan, le Minnesota, l'Etat ,de New York, l'Ohio, la Pennsylvanie et le Wisconsin (ci-après les « Etats des Grands Lacs »). Cette entente a été entérinée en partie par le Congrès américain en 1968, par le Public Law 90-419 (90th Congress, S 660, 24 juillet 1968). Le paragraphe B de l'article II du Compact prévoit que le Québec et l'Ontario peuvent en être membre : Article II

B. The Province of Ontario and the Province of Quebec, or either of them, may become states party to this compact by taking such action as their laws and the laws of the Government of Canada may prescribe for adherence thereto. For the purposes of this compact the word "state" shall be construed to include a Province of Canada.

Toutefois, le Public Law de 1968 n'a pas ratifié ce paragraphe. Le Québec et l'Ontario, qui ont adhéré à la Commission des Grands Lacs, n'en sont en conséquence que membres « associés ».La Commission n'a aucune compétence en territoire canadien. La Commission s'intéresse à la protection de l'environnement, la gestion des ressources, le transport et le développement économique. Son objectif principal est la protection des ressources en eau du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, dans une perspective de développement durable. Par son implication, le Québec veut participer « à la détermination d'objectifs de gestion de l'eau du bassin et aussi à la mise en place d'outils de protection, de conservation, de restauration, de recherche et de mise en valeur ». Mais aussi et surtout, l'engagement no 11 rejoint l'essentiel des engagements pris par le Québec en signant l'Entente sur les ressources en eaux durables du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent {que nous appellerons dans ces pages « l'Entente Grands Lacs - Saint-Laurent » ou simplement « l'Entente », selon le contexte). Signée le 13 décembre 2005, elle succédera à la Charte des Grands Lacs lorsqu'elle sera pleinement en vigueur. Notons qu'il existe aussi un Accord sur la qualité de l'eau des Grands

Lacs, conclu le 22 novembre 1978 (un précédent accord avait été conclu le 15 avril 1972) entre le Canada et les États-Unis d'Amérique, qui a

62

63

CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

LA GESTION DE L'EAU

pour objet « de rétablir et conserver l'intégrité chimique, physique biologique de l'écosystème du bassin des Grands Lacs ». En vertu de accord, les parties doivent s'efforcer d'« élaborer des programmes, pratiques et des techniques visant à mieux connaître cet écosystème pour éliminer ou réduire le plus possible les rejets de polluants Cependant, cet accord ne touche pas le Québec puisque l'expre··.-; ....... «bassin des Grands Lacs» vise la partie de ce bassin à partir du« ou en amont du point où Ile fleuve Saint-Laurent) devient la f1 entre le Canada et les États-Unis ». Pour cene raison, nous ne attardons pas à ce document.

tière entre le Canada et les États-Unis, conclu le Il janvier 1909 entre les États-Unis d'Amérique et la Grande-Bretagne, cette dernière au nom du «Dominion du Canada» (ci-après le« Traité des eaux limitrophes ») qui, eux, relèvent des instances fédérales des deux pays.

2.3.2.1.5.2 La Charte des Grands Lacs C'est en 1985 que les représentants des États des Grands Lacs des provinces du Québec et de l'Ontario adoptaient la Charte Grands Lacs. On redoutait à l'époque qu'une éventuelle des dérivations et de la consommation des eaux du bassin des Lacs n'ait « des effets défavorables appréciables sur l'économie et la prospérité de la région ». Le préambule de la Charte état de la nécessaire collaboration entre les États et les provinces prévenir de tels effets : À titre de fiduciaires des ressources naturelles du Bassin. les États et les provinces du bassin des Grands Lacs partagent collectivement le devoir de protéger. conserver et gérer les ressources renouvelables mais limitées que sont les eaux du bassin des Grands Lacs, pour rusage. le bénéfice et la jouissance de tous leurs citoyens, y compris les générations a venir. Pour s"acquiuer de ce devoir. le moyen le plus efficace consiste a élaborer collecti\ement des principes. des politiques et des programmes unifiés et coopératifs qui auront tous été convenus et adoptés et auront reçu radhésion de tous et chacun des États et provinces du bassin des Grands Lacs. La gestion des ressources en eau du Bassin est soumise a la juridiction. aux droits et aux responsabilités des États et provinces signataires. Une gestion efficace des ressources en eau des Grands Lacs requiert. dans rintérët des populations de la région des Grands Lacs, que celte juridiction. ces droits et ces responsabilités s"exercent dans un esprit constant de bonne entente et de coopération mutuelle. Les États et provinces du bassin des Grands Lacs réaffirment les droits et obligations réciproques de tous les gouvernements du Bassin d"utiliser. de conserver et de protéger les ressources en eau du Bassin. tel qu"il est énoncé dans le Traité des eaux limitrophes internationales de 1909. dans rAccord relatif a la qualité de reau dans les Grands Lacs de 1978 et dans les principes de tous les autres accords internationaux pertinents.

Notons que la Charte des Grands Lacs est un accord entre fédérés. Les gouvernements des États-Unis et du Canada n'y sont parties. Nous reviendrons plus loin sur l'accord de 1978 et le relatif aux eaux limitrophes et aux questions originamle long de la

La Charte des Grands Lacs vise cinq objectifs : maintenir les niveaux et les débits des eaux des Grands Lacs, de leurs tributaires et des cours d'eau qui les relient; protéger l'équilibre de l'écosystème du bassin des Grands Lacs; assurer l'élaboration et la mise en œuvre d'un programme coopératif de gestion des ressources en eau du bassin des Grands Lacs par les États et les provinces signataires; protéger les aménagements situés à l'intérieur de la région; établir des bases solides en vue des futurs investissements et développements dans la région. Cinq principes la sous-tendent : 1- Intégrité du bassin des Grands Lacs

II- Coopération entre les gouvernements III- Protection des ressources en eau des Grands Lacs

IV- Notification et consultation préalables (entre gouvernements) V- Programmes coopératifs.

Essentiellement, les parties signataires édictent que la planification et la gestion des ressources en eau du bassin des Grands Lacs devraient reconnaître et avoir pour fondement l'intégrité de ses ressources naturelles et de son écosystème et que ces derniers devraient être considérés c_omme un tout. Les parties s'engagent à agir dans un esprit de coopérahon avec les instances locales et gouvernementales, de même que la Commission mixte internationale (nous abordons plus bas le mandat de cette commission). Devant l'inquiétude que suscitent les nouvelles dérivations et cons?mmation des eaux du bassin et leur augmentation, les parties conVIennent dans la Charte des Grands Lacs de proposer l'adoption de lois au.x fins de gérer et réglementer ces dérivations et consommation et, meme, de les interdire si, individuellement ou cumulativement, elles devaient avoir des impacts appréciables sur le niveau d'eau des lacs, sur les usages de l'eau dans le bassin ou sur l'écosystème. Les parties s'entendent pour qu'aucune nouvelle dérivation ou consommation impor-

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOUVERNANcE DE l'EAU AU QUÉBEC

tante, ni aucune augmentation importante de celles-ci ne soient sées sans en aviser les parties touchées, les consulter et rechercher consentement. Enfin, les parties s'engagent à meure sur pied et à tenir une banque commune de données et d'information sur l'utilisat et la gestion des ressources en eau du bassin, de les échanger et favoriser l'acquisition d'information. La Charte énumère des mécanismes de mise en œuvre et d'auei des objectifs. Elle prévoit une banque commune de données que parties alimenteront et prévoit la constitution d'un « Comité de gest des ressources en eau • à cene fin. Les parties s'engagent aussi à con ter et coordonner les travaux de recherche des institutions appropn et à élaborer un programme coopératif de gestion des ressources en du bassin des Grands Lacs, prévoyant un inventaire des ressources eau, tant de surface que souterraines, une identification et une éval tion de la demande actuelle et future en dérivations, prélèvements consommation d'eau à quelques fins que ce soit, des politiques programmes coopératifs visant à restreindre au minimum la mation de l'eau du bassin et des lignes directrices visant, d'une man coordonnée, la conservation, l'utilisation et la gestion des ressources eau du bassin. Quant au principe de notification et de consultations préalables, s'applique à toute nouvelle dérivation ou utilisation des eaux du ba et à toute augmentation des dérivations ou utilisations existantes, que le volume excéderait, en moyenne sur 30 jours, 19 millions de lit (5 millions de gallons américains). À celte fin, la Charte instaure procédure de consultation qui prévoit qu'une partie avisera les parties de la réception d'une demande d'autorisation d'une telle déri tion ou consommation d'eau et prendra en considération les corn laires et préoccupations des autres parties avant de rendre sa décisJolli Une partie pourra faire objection, objection qui enclenchera de la de la partie qui doit prendre la décision l'obligation de consulter États et provinces touchés par le projet, pour dégager des recommanu-. lions acceptables pour tous. La partie qui doit prendre la décision alors examiner auentivement les préoccupations et objections lées, mais restera seul juge des moyens à prendre pour résoudre questions soulevées. Sa décision devra être notifiée aux autres part·

2.3.2.1.5.3 L'Annexe à la Charte des Grands Lacs Le 18 juin 2001, les mêmes États et provinces signataires ent rAnnexe à la Charte des Grands Lacs, afin de passer à une étape de cette démarche concertée de gestion des eaux du bassin.

LA GESTION DE l'EAU

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en y réaffirmant leur adhésion aux principes de la Charte, ils se sont engagés à développer une nouvelle norme commune de conservation basée sur la ressource et à l'appliquer aux nouveaux projets de prélèvement d'eau, à l'augmentation des prélèvements existants et à la capacité existante de prélèvement d'eau du bassin. On énonce dans l'Annexe six « directives » portant sur les points suivants: élaboration d'un ou de plusieurs nouveaux accords obligatoires; élaboration d'un vaste programme de participation publique; établissement d'une nouvelle norme régissant les décisions; consultations des provinces par les États, lorsque ceux-ci examinent les projets en vertu du « Water Resources Development Act» de 1986 (§ 1109, 42 U.S.C., § 1962d-20 (1986), modifié en 2000); autres engagements (processus de planification pour protéger, restaurer et améliorer les eaux, mécanisme d'évaluation des effets des prélèvements d'eau, amélioration des sources et de l'utilisation des données scientifiques sur l'impact des prélèvements, déterminer les seuils de prélèvement déclenchant des évaluations régionales).

2.3.2.1.5.4 L'Entente Grands Lacs - Saint-Laurent Dans la Politique, le Québec rappelle que ses préoccupations, relativement aux prélèvements d'eau du système Grands Lacs - Saint-Laurent, concernent entre autres leurs impacts cumulatifs et les débits nécessaires à la santé des écosystèmes et aux activités socio-économiques du Fleuve. La Politique ne traite pas de l'Entente Grands Lacs Saint-Laurent. Signée en 2005, elle n'était donc pas encore conclue au moment où la Politique nationale de l'eau a été lancée. Elle était néanmoins annoncée par la « Directive 1 » de 1:.4nnexe à la Charte des

Grands Lacs :

Les gouverneurs et les premiers ministres conviennent de préparer immédiatement un accord obligatoire touchant l'ensemble du bassin, formé par exemple d'une entente entre les États et d'un accord, protocole ou convention entre les États et les provinces, selon ce qui pourra être nécessaire à la réalisation d'un tel accord dans les trois années suivant la date d'entrée en vigueur de l'annexe. Cet accord aura pour but de confirmer l'objectif des gouverneurs et des premiers ministres consistant à protéger, à conserver, à restaurer, à améliorer et à gérer les eaux du bassin des Grands Lacs et les

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOUVERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

ressources naturelles qui en dépendent. Cet accord maintiendra les pouvoirs établis sur la gestion des eaux du bassin des Grands lacs et viendra étayer el consolider la structure existante et les efforts collectifs de gestion deja déployés par les diverses organisations gouvernementales dans le bassin des Grands lacs.

De fait, ce nouvel « accord »,au sens de la Directive 1, a été un peu plus d'un an après le délai de trois ans que s'étaient donné signataires de l'Annexe. L'Entente Grands Lacs - Saint-Laurent firme les principes et constats de la Charte des Grands Lacs et engagements et directives de l'Annexe. On y mentionne que le Traité eaux limitrophes de 1909 et les autres ententes internationales contin ent de s'appliquer sans être affectées par ce nouvel accord. L fait aussi état du risque que représentent les changements climatiques s'appuie sur le principe de précaution. Elle vise les objectifs sui énoncés au paragraphe 1 de l'article 100 : a. Agir conjointement pour protéger, conserver et restaurer les du bassin des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent car sence de certitude scientifique ne doit pas servir de pour remettre à plus tard l'adoption de mesures pour l'écosystème du bassin; b. Favoriser des approches de collaboration pour la gestion l'eau dans l'ensemble du bassin pour protéger, conserver, rer, améliorer et gérer de façon efficiente et efficace les eaux bassin et les ressources naturelles qui en dépendent; c. Promouvoir la coopération entre les Parties par l'instauration mécanismes communs et régionaux visant à évaluer les des de prélèvement d'eau; d. Créer un accord de coopération sur la gestion de l'eau qui fournir des outils permettant de relever les défis communs venir; e. Maintenir l'autorité des États et des provinces dans le grâce à des mesures adéquates de coopération et de consultat entre les gouvernements; ( Faciliter l'échange de données, renforcer l'information fique utile à la prise de décision et amorcer une consultat relative aux effets potentiels des prélèvements et pertes d'eau les eaux du bassin et sur les ressources naturelles qui en dent; g. Prévenir les impacts négatifs et significatifs des prélèvements pertes d'eau sur l'écosystème du bassin et ses bassins versants; "M'J.tt&'f

*f-+"&r!.ttt'l...;fo&:.u..-:.-

LA GESTION DE L'EAU

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h. Promouvoir une approche de gestion adaptative pour conserver et gérer les ressources en eaux du bassin, approche permettant de reconnaître et de prendre en considération les incertitudes associées à la connaissance scientifique et à son évolution en ce qui a trait aux eaux du bassin et aux ressources naturelles qui en dépendent et permettant ainsi d'apporter les ajustements nécessaires. L'entrée en vigueur des dispositions de l'Entente se fera en trois étapes. Les dispositions qui établissent le cadre d'application des autres dispositions sont entrées en vigueur les premières. Une autre série de dispositions entrera en vigueur 60 jours après que la dernière des parties à l'Entente aura notifié aux autres parties que les mesures prévues dans cette autre série de dispositions ont été mises en place. La dernière série de dispositions entrera en vigueur selon le même principe, mais n'apparaît pas à première vue entièrement à la merci du bon vouloir de chacune des parties. En effet, on a fixé une échéance maximale de cinq ans. Cependant, ces cinq ans courent à partir de la seconde étape qui, tel que mentionné, dépend de ce que toutes les parties auront notifié aux autres la mise en place des mesures de cette deuxième étape. C'est donc la deuxième qui détermine vraiment le rythme d'entrée en vigueur des dispositions des deuxième et troisième étapes. Le tableau suivant indique les dispositions de l'Entente Grands Lacs - Saint-Laurent correspondant à chacune des étapes d'entrée en vigueur.

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LA GESTION DE L'EAU

CHAPITRE 2 -VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

Tableau2.5

2.3.2. 1.5.4. 1 Les dérivations

Entrée en vigueur progntSSive des dispositiona de I'Enlllnta Grands Lilcs-

1

Lors de la signature

60 jours après notific:411ion par la ' 60 jours apr8s la notific:ation par la 2 dernière des Parties2 · dernière des Parties ou au plus ; 5 ans après la deuxiime étape

Préambule

Art. 200. par. 1 et 2 (lnlerdiCIIOn des dènvations et gestion et · Art. 200. par. 3 (Gestion des réglementation des exœplions)

1 Chap.

1 (Dispositions générales)

i:,:.' ,.... i 1

.

:r étape

12" étape

! 1.. étape

M

Art. 208 (Exemptions) Art. 302 (Science) Art. 303 (Disponibilité demandes el du reQJStre)

•

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prélèvementS

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et

de

la

(Norme de décisionl

Art. 205 (Demandes sujettes à ravis

204 . (Demandes 1examen regiOOéll)

sujelles

à ' pléalable)

1 Art. 207 (Règles d'application) des 1Art. 209 (Modifications aux normes)

i Art. 206 (Gestion et réglemenlalion) '

Art. 304, par. 1 (Objectifs de 1 Art. 210 (Révision judiciaire) conservation) Chap. 4 (Conseil régional)

Art. 300

des programmes de

gestion

Art. 301 (lnlonnaiJOII)

Art. 304, sauf le par. 1 (Mise en œuvre Chap. 6 (Règlement des différends) des programmes de conservation de l'eau) Chap. 7 (Dispositions finales)

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1Chap. 5 (Examen régional)3

' A moins d'indication contraire dans l'Entente. IOules les autres dispositions entrent en viguela' 60 joln aplès que la dernière des parties ail notifié aux autres qu'elle a complélé les procédures législatives nécessaires à leur m1se en œuvre. 2 li s'agil d'une nolification auestant que les mesures prévues par les diSP(lSilions énumérées dans œue colome ont élé mises en plaœ par œlle pallie al'Entente. 1 En allendanll'entrée en vigueur du chapitre 5 SIM' l'examen régional. c'est la procédure de nollficalion et de consullation de la Charte des Grands Lacs qui s'applique, mais elle est COOfdonnée par le Conseil régional des ressources en eau des Grands Lacs el du fleuve Saint-Laurent

L'Entente Grands Lacs - Saint-Laurent s'intéresse aux déri"n• et aux prélèvements d'eau. Deux types de prélèvements en sont dant exemptés (article 208) : (1) L'approvisionnement d'un véhicule, y compris un navire ou

aéronef, soit pour les besoins des personnes ou animaux sont transportés, soit pour les eaux de lest ou encore répondre à d'autres besoins associés au fonctionnement de véhicule; (2) L'utilisation dans le cadre d'un projet non commercial sur courte période, pour la lutte contre les incendies, pour raisons humanitaires ou pour des interventions d'urgence.

On reconnaît dans l'Entente l'origine de plusieurs mesures récemment adoptées par le Québec et introduites dans la LQE par la Loi de 2009 sur l'eau. Ces mesures sont celles prévues à la sous-section 2 de la section V du chapitre 1 de la LQE, que nous abordons au chapitre 5. Les parties à l'Entente s'engagent à interdire toute nouvelle dérivation et wute augmentation des dérivations existantes et à gérer et réglementer Jes cas d'exception prévus par l'Entente (article 200). Elles s'engagent aussi à gérer et réglementer les prélèvements et la consommation d'eau en conformité avec les dispositions de l'Entente. Certaines dérivations font l'objet d'une « Norme pour les exceptions » (article 20 1). Cette norme vise notamment le cas de collectivités (ou de collectivités d'un même « comté », selon les termes de l'Entente) chevauchant une ligne de partage des eaux et certains transferts intra-bassin (notamment des transferts de moins de 379 000 litres- ou 100 000 gallons américainssur une moyenne de 90 jours). De nombreuses conditions encadrent ces exceptions, dont le fait que l'exception soit inévitable, qu'elle soit limitée à des quantités considérées raisonnables, que l'eau prélevée soit retournée dans le bassin d'origine (moins l'allocation de consommation) et que l'exception n'entraîne pas d'impact négatif appréciable, individuel ou cumulatif, sur la quantité ou la qualité des eaux du bassin et des ressources naturelles qui en dépendent. Les exceptions sont assujetties à une procédure d'examen régional prévue au chapitre 5 de l'Entente (article 204), non encore en vigueur. L'Entente Grands Lacs - Saint-Laurent imposera aussi une procédure d'avis préalable détaillé d'une partie à toutes les autres parties, leur allouant 90 jours pour commenter toute demande entraînant une consommation nouvelle ou augmentée de 19 000 mètres cubes par jour (5 millions de gallons américains) ou plus sur une moyenne de 90 jours (article 205, qui entrera en vigueur à la troisième étape de l'Entente).

2.3.2. 1.5.4.2 Prélèvements et consommation Pour les prélèvements et la consommation de l'eau, l'article 203 établit une« Norme de décision» (désignée plus simplement comme la « Norme », dans l'Entente), comprenant les points suivants : (1) Toute l'eau prélevée est retournée, que ce soit naturellement ou après usage, au bassin hydrographique d'origine, moins une allocation de consommation; (2) Le prélèvement ou la consommation doit être effectué de manière à garantir qu'il n'entraîne aucun impact négatif et significatif, individuel ou cumulatif, sur la quantité ou la qualité des

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

eaux et des ressources naturelles qui en dépendent et du hydrographique d'origine concerné; (3) Le prélèvement ou la consommation doit être effectué de nière à inclure des mesures de conservation de l'eau judicieu:)q au plan environnemental et économiquement réalisables; (4) Le prélèvement ou la consommation doit être effectué de à garantir qu'il est conforme à toute la législation applicable municipalités, des États, des provinces ainsi qu'à la législat fédérale applicable de même qu'avec les accords régionaux tre États, interprovinciaux et internationaux, ce qui inclut Traité des eaux limitrophes de 1909; (5) L'usage qui est demandé est raisonnable (six facteurs in nent pour déterminer le caractère raisonnable de l'usage).

2.3.2.1.5.4.3 Le Conseil régional des ressources en eau des Gmnds Lacs et du fleuve Saint-Laurent L'article 400, déjà en vigueur, crée un « Conseil régional des sources en eau des Grands Lacs et du neuve Saint-Laurent » (ci-après « Conseil régional ») dont font partie le gouverneur ou le · ministre de chaque partie ou son représentant. Le Conseil surveille la mise en œuvre de l'Entente et peut y proposer des lions. Il assure le fonctionnement du processus d'examen régional les exceptions aux dérivations et peut notamment déterminer si demande est couverte par une exception. Il peut donner son avis sur programmes de gestion de l'eau d'une partie à l'Entente et lui faire recommandations, faciliter le règlement des différends, formuler buts et objectifs de conservation et d'utilisation efficace de J'eau, tuer périodiquement la Nom1e de décision et la Norme pour les tions et développer des directives pour leur mise en œuvre. Le Conseil régional a aussi pour fonction (article 304, paragra 1, déjà en vigueur) de formuler à l'échelle du bassin, des objectifs conservation et d'utilisation efficace de reau en vue d'aider les parties développer leurs propres programmes en ce domaine. Les doivent avoir pour but : a. d'assurer l'amélioration des eaux du bassin et des naturelles qui en dépendent; b. de protéger et restaurer l'intégrité hydrologique et écosystémiq du bassin; c. de conserver la quantité de reau de surface et de reau raine dans le bassin; d. d'assurer l'utilisation durable des eaux du bassin; w·èM*Wi.f&tmtfîerr 't

LA GESTION DE L'EAU

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e. de promouvoir une utilisation efficace de l'eau et réduire les pertes ainsi que le gaspillage de l'eau. Les parties devront, à partir de ces objectifs, développer les leurs de même que leurs programmes (paragraphe 2 de l'article 304), incluant un programme de conservation de l'eau destiné à tous les usagers du bassin, sur une base volontaire ou obligatoire (paragraphe 5), et promouvoir des mesures de conservation de l'eau (paragraphe 4). On prévoit une révision quinquennale de ces objectifs.

2.3.2. 1.5.4.4 L'examen régional L'examen régional, comme on l'a vu, porte sur les exceptions à l'interdiction de dérivation. Il est prévu au chapitre 5 de l'Entente Grands Lacs- Saint-Laurent, chapitre qui entrera en vigueur à la dernière étape, et repose sur un principe premier : la protection de l'intégrité de l'écosystème du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent, en reconnaissant les incertitudes relatives aux pressions potentielles sur les eaux du bassin et celles reliées aux eaux souterraines, aux niveaux et aux débits, aux futures conditions environnementales, à l'ampleur des dommages que peuvent causer les dérivations à l'intégrité de l'écosystème du bassin et à la fiabilité des données existantes. Lorsque la procédure sera en vigueur, un examen régional commencera par un avis donné par une partie aux autres parties à l'Entente, au Conseil régional et au public. L'avis ne pourra être donné que lorsque tous les renseignements et documents nécessaires de même qu'un « examen technique » effectué par la partie d'origine auront été fournis (article 501). L'examen technique, décrit à l'article 505, devra être assez poussé pour déterminer si l'exception respecte la Norme pour les exceptions de l'article 201. De plus, une autre partie pourra procéder à un examen technique indépendant et la partie d'origine devra y collaborer en fournissant les renseignements techniques additionnels nécessaires. Le Conseil pourra aussi y procéder à la demande de la majorité de ses membres. Tous ces examens devront être complétés dans les 60 jours. La participation du public sera assurée par une invitation à 5C!Umettre des commentaires et par une assemblée publique tenue dans l'_Etat ou la province du lieu de la demande (article 503), avec consultahans, appropriées et particulières des Première Nations, ou « Tribus » aux Etats-Unis (article 504). Au terme du processus, le Conseil régional se réunira et entendra le de!llandeur. Après avoir pris en considération ses représentations de meme que les résultats des consultations publiques, de celles des autochtones et des examens techniques, le Conseil régional pourra émett(re une « Déclaration de conformité », selon trois verdicts possibles article 506) :

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CHAPITRE 2 - VERS UNE GOLNERNANCE DE l'EAU AU QUÉBEC

LA GESTION DE l 'EAU

1. La demande respecte la norme pour les exceptions; 2. La demande ne la respecte pas; 3. La demande la -respecterait à certaines conditions. Rien dans l'Entente ne prévoit que celle déclaration liera la partie qui a à décider de la demande. Le paragraphe 9 de l'article 506 se borne à prescrire que la partie d'origine devra prendre en considération celle déclaration avant de rendre sa décision.

président du Conseil régional doit prendre les mesures appropriées pour régler le différend. Il peut désigner un comité chargé d'entendre les parties impliquées, consulter des spécialistes, créer un groupe de travail ou un comité pour établir les faits, recourir à la médiation ou à d'autres mécanismes de règlement des différends. De cette démarche résulteront des recommandations adressées aux parties impliquées qui tenteront de s'entendre en les prenant en compte. À défaut de règlement, le tout est référé au Conseil régional qui peut alors faire des recommandations aux parties. De plus, l'Entente prévoit qu'une partie pourra intenter des procédures en révision judiciaire devant les tribunaux compétents d'une autre partie et des mesures devront être prises par chaque partie à cet effet (article 21 0).

2.3.2. 1.5.4.5 Les programmes Outre ces processus, les parties devront, en vertu de l'article 3 meure en œuvre des programmes destinés à protéger, conserver améliorer les eaux du bassin el les ressources naturelles qui en dent, dans le respect de la Norme de décision el de la Norme pour exceptions. Elles devront en faire rapport la première année puis à les cinq ans au Conseil régional, en détaillant la gestion des menls d'eau, notamment par secteur, par type de source d'eau ou la quantité el indiquer comment se fera la mise en œuvre de la Nor"" ... de décision, de la Norme pour les exceptions el des programmes conservation el d'utilisation efficace de l'eau. Le rapport sera lran par le Conseil régional aux autres parties qui auront 30 jours l'examiner. Après étude des rapports de chaque partie, le Conseil émettre une Déclaration de conformité de même nature que pour exceptions. À la demande d'une partie, le Conseil régional pourra émettre une telle déclaration au sujet d'un programme de celle lie ou d'une autre partie. L'Entente Grands Lacs - Saint-Laurent prévoit des disposit" destinées à favoriser le développement d'une base d'informations patibles sur les utilisations de l'eau, les parties s'obligeant à recueillir partager annuellement des informations sur les prélèvements de plus 3 79 mètres cubes par jour ( 100 000 gallons américains) en moyenne 30 jours, sur les dérivations el sur les exceptions. Elles devront exiger usagers qu'ils fassent rapport annuellement de leurs prélèvements, valions et consommations, en détaillant les volumes d'eau sur une mensuelle (article 301, qui entrera en vigueur à la dernière étape). plus (article 302, déjà en vigueur), elles s'engagent à développer stratégie visant à renforcer les fondements scientifiques utiles à la prise de décision, notamment sur les impacts sur l'écosystème du bassin résultant des prélèvements d'eau, les impacts cumulatifs des prélèvements, des dérivations el de la consommation d'eau, sur le rôle des eaux souterraines. L'Entente prévoit une procédure de règlement des différends (cha· pitre 6 déjà en vigueur) et les parties s'engagent à Y avoir recours. Le

2.3.2.1.5.5 La Commission mixte internationale Alors que la Commission des Grands Lacs et le Conseil régional regroupent des États fédérés (provinces canadiennes et États américains), il existe en matière de gestion des ressources en eau un organisme binational relevant des gouvernements fédéraux des deux pays, la Commission mixte internationale (CMI). Elle préside au devenir des Grands Lacs et du Saint-Laurent, mais également à d'autres plans d'eau ou cours d'eau limitrophes du Canada et des États-Unis. Cette commission a été constituée par l'article VII du Traité des eaux limitrophes. Le traité a valeur législative, aujourd'hui par l'effet de la Loi sur le Traité des eaux limitrophes internationales (L.R.C. 1985, ch. 1-17), à laquelle il est annexé. Les dispositions particulières de la réglementation relevant de cette loi portant sur les dérivations et prélèvements sont traitées au chapitre 7. Le Saint-Laurent entre dans la définition d'(( eaux limitrophes » au sens du traité, ainsi définies à son article préliminaire. Pour les fins de ce traité, les eaux limitrophes sont définies comme les eaux de terre ferme à terre ferme des lacs, fleuves et rivières et des voies d'eau qui les relient - ou les parties de ces eaux - que longe la frontière internationale entre les États-Unis et le Dominion du Canada, y compris les baies, les bras et les anses qu'elles forment. Sont toutefois exclues de la présente définition les eaux des affluents qui , dans leur cours naturel, se verseraient dans ces lacs, fleuves, rivières et voies d'eau , les eaux coulant de ces lacs, fleuves, rivières et voies d'eau, ainsi que les eaux des fleuves et rivières traversant la frontière.

b . D'autres cours d'eau du Québec en font aussi partie, comme la ate de Missisquoi. L'objectif du Traité, à l'origine, était d'ordre commercial, comme en fait foi le premier alinéa de l'article 1 : Les Hautes parties contractantes conviennent que la navigation de toutes les eaux limitrophes navigables se continue pour toujours, libre et ouverte

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CHAPITRE 2- VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

LA GESTION DE L'EAU

dans un but de commerce pour les habitants et pour les navin-s. . vaisseaux et bateaux des deux pays egalement, subordonnement, toutefois.. a toutes les lois el a tous les règlements de J'un ou J'autre pays dans les limites de son propre territoire, ne venant pas en contradiction avec tel privilège de navigation libre et s'appliquant egalement et sans distinction aucune entre les habitants.. les navires.. les vaisseaux et les bateaux des deux pays..

(2) Usages pour la navigation, y compris le service des canaux pour les besoins de la navigation;

L'article III, dans son premier alinéa, campe pour sa part l' principal du Traité : Il est convenu que, outre les usages.. obstructions et detournements permis jusqu'ici ou autorises ci-après.. par convention speciale entre les parties.. aucun usage ou obstruction ou detournement nouveaux ou autres.. soit temporaires ou permanents des eaux limitrophes.. d'un côte ou de J'autre de la frontière. influençant le debit ou le niveau naturels des eaux limitrophes de J'autre côte de la frontière, ne pourront être effectues si cc n'est par J'autorite des États-Unis ou du Dominion canadien dans les limites de leurs territoires respectifs et avec J'approbation. comme il est prescrit ci-apres.. d'une commission mixte qui sera designee sous le nom de « Commission mixte internationale •·

Il en est de même du premier alinéa de l'article IV : Les Hautes parties contractantes conviennent, sauf pour les cas specialement prevus par un accord entre elles, de ne permellre. chacun de son côte, dans les eaux qui sortent des eaux limitrophes.. non plus que dans les eaux inférieures des rivières qui coupent la frontière, l'établissement ou le maintien d'aucun ouvrage de protection ou de réfection, d'aucun barrage ou autre obstacle dont J'effet serait d'exhausser le niveau naturel des eaux de J'autre côté de la frontière. à moins que l'établissement ou le maintien de ces ouvr.1ges n'ait été approuvé par la Commission mixte internationale.

Il est intéressant aussi de noter qu'en 1909, on se préoccupait de contamination des eaux (deuxième alinéa de l'article IV) : Il est de plus convenu que les eaux définies au présent traité comme eaux limitrophes non plus que celles qui coupent la frontière ne seront d'aucun côté contaminées au préjudice des biens ou de la santé de J'autre côte.

C'est l'article VIII du Traité qui détermine le mandat de la CMI La Commission mixte internationale devra entendre et juger tous les cas comportant J'usage ou J'obstruction ou le detournement des eaux a J'égard desquelles J'approbation de celle Commission est nécessaire aux termes des articles 111 et IV de ce traité, et en jugeant ces cas la Commission sera régie par les règles et principes qui suivent et qui sont adoptés par les Hautes parties contractantes pour celle fin :

Les Hautes parties contractantes auront, chacune de son côte de la frontière. des droits égaux et similaires pour J'usage des eaux ci-dessus définies comme eaux limitrophes. L'ordre de préséance suivant devra être observé parmi les divers usages des eaux ci-après énumérés, et il ne sera permis aucun usage qui tend substantiellement à entraver ou restreindre tout autre usage auquel il est donné une préférence dans cet ordre de préséance : ( 1) Usages pour des fins domestiques et hygiéniques;

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(3) Usages pour des fins de force motrice et d'irrigation.

La CMI a aussi un rôle dans le règlement des différends entre les deux pays: Les Hautes parties contractantes conviennent de plus que toutes les autres questions ou différends qui pourront s'élever entre elles et impliquant des droits, obligations ou intérêts de J'une relativement à J'autre ou aux habitants de J'autre, Je long de la frontière commune aux États-Unis et au Canada, seront soumis de temps à autre à la Commission mixte internationale pour faire l'objet d'un examen et d'un rapport, chaque fois que le gouvernement des États-Unis ou celui du Canada exigera que ces questions ou différends lui soient ainsi référés. La Commission mixte internationale est autorisée dans chaque cas qui lui est ainsi soumis d'examiner les faits et les circonstances des questions ou des différends particuliers à elle soumis et d'en dresser rapport, avec les conclusions et les recommandations qui peuvent être appropriées, subordonnément, toutefois, aux restrictions ou aux exceptions qui peuvent être imposées à cet égard par les termes du référé.

Ces rapports de la Commission ne seront pas considérés comme des décisions des questions ou des différends soumis, soit en fait soit en droit, et ne seront en aucune manière de la nature d'une sentence arbitrale.

La CMI est un organisme quasi-judiciaire exerçant un pouvoir décisionnel sur ouvrages dans les eaux limitrophes, qu'il s'agisse de barrages, de dérivations ou de ponts. En particulier, elle prend en considération les effets de ces ouvrages sur le débit ou le niveau des eaux. En rendant ses décisions, la CMI cherchera à protéger les intérêts de part et d'autre de la frontière. Dans l'exercice de son pouvoir décisionnel, la CMI a émis en 1952 une Ordonnance d'approbation (amendée en 1956) encadrant le développement hydroélectrique du fleuve Saint-Laurent et la régularisation des niveaux du lac Ontario.

Sa compétence a aussi été élargie aux cours d'eau transfrontaliers, c'est-à-dire ceux qui traversent la frontière plutôt que de la longer. Dans ce cas, c'est par renvoi que les gouvernements du Canada ou des ÉtatsUnis s'adressent à la CMI. Ainsi, en 2008, ces gouvernements ont demandé à la CMI de se pencher sur la contamination au phosphore de la baie Missisquoi et de coordonner les mesures prises par les deux pays Pour enrayer ce problème. La CMI a mis sur pied un groupe d'étude et tenu des audiences publiques sur le plan de l'étude. La CMI a par ailleurs lancé en 1997 l'Initiative internationale des bassins hydrograPhiques, exposée dans un rapport intitulé La CMI et le XXJe siècle. Toutefois, aucun des bassins prioritaires retenus par la CMI à titre de Projets pilotes par cette initiative ne se trouve au Québec.

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CHAPITRE 2 - VERS UNE GOlNERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

2.3.2.1.5.6 La Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outao La Politique nationale de l'eau passe sous silence le régime régularisation de la rivière des Outaouais qui , outre de faire r d'une loi spéciale fédérale remonlanl au X JXc siècle (voir le chapitre découle aussi d'une entente intervenue le 2 mars 1983 entre les nemems du Québec, du Canada el de l'Ontario, la Convemion la régularisation du bassin de la rivière des Outaouais. Elle régit le d'eau el ses tributaires en amont de la cenlrale de Carillon. Le l'a conclue en vertu de la Loi sur les ressources en eau du Canada, qui permet de passer des ententes avec les provinces en matière de des ressources en eau (arlicles 4 el 5), comme il l'a fait égalemenl l'Entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent 2011-2026 dont parlons un peu plus loin. La convemion relative à l'Outaouais crée Commission de planification de la régularisation de la rivière des taouais, dom le mandat est de définir et recommander des critères régularisation applicables aux 13 principaux réservoirs du bassin l'Outaouais. Elle doil nolammenllenir compte de la production leclrique el de la protection contre les crues, y compris les effets en de Carillon, dont les rivières des Mille Îles el des Prairies el les de Sainte-Anne. Les 13 réservoirs sont les suivants: Rivière des Outaouais Dozois Rapide 7 des Quinze Témiscamingue Rivière Gatineau - Cabonga - Baskalong Rivière du Lièvre Milchinamécus - Kiamika - Poisson blanc Autres rivières Kipawa (sur la rivière du même nom) - Lady Evelyn (sur la rivière Montréal) - Bark Lake (sur la Madawaska) Ce rôle est assumé par le biais de ce que la Commission comme sa .: branche opérationnelle », le Comité de régularisation de rivière des Outaouais. Jouissant d'une grande autonomie, il veille

LA GESTION DE L'EAU

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, ploitation des réservoirs selon des pratiques et modalités respectant leX litiques genera · · 1es d e 1a Commtsswn. · · Jes Po

2 3.2.2 La deuxième orientation de la Politique : · la gestion intégrée du fleuve Saint-Laurent Le chapitre 4 de la Politique nationale de l'eau énonce les engagements du gouvernement du Québec visant à implanter la gestion intégrée du fleuve Ce volet de la Politique comporte deux axes majeurs d mterventton : • reconnaître un statut particulier au Saint-Laurent, afin de rendre compte de l'importance de sa valeur intrinsèque pour les Québécois et les Québécoises; • mettre en œuvre la gestion intégrée du Saint-Laurent.

2.3.2.2.1 Un statut particulier pour le Saint-Laurent C'est la Loi de 2009 sur l'eau qui confirme le statut particulier du Saint-Laurent, dans sa section IV sur la gouvernance de l'eau. Le législateur souligne « l'unité hydrographique d'intérêt exceptionnel que forme le Saint-Laurent », le Saint-Laurent devant s'entendre aussi bien de l'estuaire et du golfe que du fleuve (articles 12 et 13). De plus, le législateur traite le cas du Saint-Laurent à part de celui des unités physiographiques relevant des OBV. Alors qu'elle laisse au ministre du Développement durable, de l'Environnement, de la Faune et des Parcs le soin de délimiter les unités hydrographiques en fixant les critères sur lesquels il doit se fonder, la Loi de 2009 sur l'eau décrète que le SaintLaurent est lui-même une unité hydrographique (article 13). Pour cette unité, il ne s'agit alors pas de préparer un plan directeur de l'eau, mais un « plan de gestion intégrée ». De plus, pour l'organisme qui sera chargé de la mise en œuvre du plan, le législateur impose au ministre de mettre en place des mécanismes de gouvernance « propres à assurer, Pour tout ou partie du Saint-Laurent, la concertation des utilisateurs et divers milieux intéressés ainsi que la planification et l'harmonisation des mesures de protection et d'utilisation des ressources en eau et d.es autres ressources naturelles qui en dépendent ». Ces dispositions repondent à l'engagement no 14 de la Politique : Traduire, par une reconnaissance officielle, sa vision du Saint-Laurent comme un patrimoine national à protéger, à développer et à mettre en valeur.

2.3.2.2.2 La mise en œuvre de la gestion intégrée du Saint-Laurent S . Quant au deuxième axe d'intervention de la gestion intégrée du à savoir la mise en œuvre de cette gestion (engagement no ), le Québec prévoyait qu'elle se fasse sur la base des orientations, des

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CHAPITRE 2 - VERS UNE GOUVERNANCE DE L'EAU AU QUÉBEC

objectifs, des axes d'intervention et des structures de gestion. gestion intégrée devait toucher l'ensemble du Fleuve jusqu'au Golfe, littoral, ses rives et ses milieux humides, les lacs fluviaux, l'em des tributaires et les iies. Il appert, selon le Rapport symllèse de 20 Il du MDDEFP, que les progrès à ce chapitre ont été jugés sants. Voici en outre ce qu'indique ce rapport au sujet de l' no 57, qui concerne le suivi de la mise en œuvre de la Politique et prévoyait d'associer les organismes de gestion intégrée, dont ceux Saint-Laurent, et le monde municipal au processus de suivi : Force est de constater que, les ministères concernés mis à part, aucun des organismes précités n'a été associé au processus de suivi.

Pour mettre en œuvre la gestion intégrée, les gouvernements Québec et du Canada avaient mis sur pied en 2003 le Groupe de intergouvernemental sur la gestion intégrée du Saint-Laurent GISL), formé de représentants de plusieurs ministères fédéraux et vinciaux. Son mandat était de proposer un concept de gestion i du Fleuve et des outils pour sa mise en œuvre. Son mandat a reconduit avec le plan 2005-2010. En 2006, ce groupe de travail a remplacé par le Comité Saint-Laurent provisoire (CSLp) dont le est de ..: proposer des mécanismes de gouvernance, de préciser la tation du territoire pour les futures tables de concertation du Laurent et les priorités de leur mise en place, et enfin d'appuyer 1 ration d'une vision et des grands objectifs pour le Saint-Laurent ». En 2007, alors que le Plan Saim-Laurem pour un développernt!4 durable 2005-2010 était en voie de réalisation, les gouvernements Québec el du Canada ont produit un document intitulé La illlégrée du Saint-Laurem - Mécanismes de gouvemance. On y comme suit la gestion intégrée : La gestion intégrée du Saint-Laurent est un processus permanent basé sur la concertation de !"ensemble des décideurs, des usagers et de la société civile pour une planification et une meilleure harmonisation des mesures de protection et d'utilisation des ressources de cet important écosystème. et ce. dans une optique de développement durable.

2.3.2.2.3 L'Entente Canada-Québec sur le SaintLaurent 2011-2026 Quant à l'engagement no 16, « Conclure une nouvelle entente da-Québec sur le Saint-Laurent et en assurer la mise en œuvre), il a rempli et ce, tout récemment. Le 9 janvier 2012, en effet, le concluait avec le Canada l'Emente Canada-Québec sur le Saim-L 2011-2026. Cette entente s'inscrit dans le prolongement d'ententes rieures à l'origine du Plan d'action Saint-Laurem, adopté en 1988, qui a été renouvelé par étapes successives d'environ cinq ans, dont

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h se 1993-1998 bien connue sous l'appellation Saint-Laurent Vision Cette phase a ensuite été reconduite pour un autre terme de . q ans. En 2005, le Québec et le Canada convenaient d'un nouveau n quinquen nal, le Plan Saint-Laurent pour un développement durable dont les principaux fondements étaient la gestion intégrée du Saint-Laurent, l'engagement social (notamment par l'entremise des omités ZIP), l'intégrité écologique et le développement d'activités écorespectueuses de l'environnement. Cette fois, l'entente de janvier 2012 s'échelonne sur dix ans, selon deux termes de cinq ans. L'entente énonce trois principes de base : une approche écosystémique - le développement durable - la prévention et la précaution eux-mêmes complétés par cinq principes d'application : une approche de gestion intégrée (qui suppose une concertation de l'ensemble des décideurs et usagers) la coopération intergouvernementale la coordination et la complémentarité des politiques publiques le développement, le transfert et la diffusion de la connaissance la saine gestion des fonds publics (par la complémentarité des programmes et les opportunités communes). , Dans cette entente, les parties identifient trois enjeux prioritaires, détaillés à l'annexe E : la conservation de la biodiversité qui s'articulera autour de trois orientations : Orientation 1 : Identifier, protéger, restaurer et valoriser les milieux d'intérêt écologique Orientation 2 : Prévenir l'introduction et contrôler la dispersion des espèces exotiques envahissantes Orientation 3 : Évaluer l'impact des changements climatiques sur les écosystèmes la pérennité des usages, avec quatre orientations : Orientation 4 : Favoriser la gestion durable des ressources halieutiques Orientation 5 : Identifier et valoriser les sites d'accès public Orientation 6 : Maintenir et promouvoir une navigation durable

cr

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Orientation 7 : Favoriser la gestion durable des niveaux apports en eau l'amélioration de la qualité de l'eau, avec trois orientati Orientation 8 : Réduire les sources agricoles de pollution fuse Orientation 9 : Améliorer les outils de gestion des sédim contaminés Orientation 10 : Évaluer la présence et les effets des ces toxiques sur l'écosystème.

2.3.2.2.3.1 Les annexes à l'Entente On retrouve dans l'Emente Canada-Québec sur le 2011-2026 une grande partie des propositions et recommandat contenues dans le document de 2007 sur les mécanismes de nance. La structure de gestion de l'entente, décrite à l'annexe A. plutôt complexe. Dix-huit agences et ministères de chaque ment y participent. Outre ses organes administratifs, à savoir un directeur, un Comité exécutif et un Secrétariat de l'Entente, on y trois « Comités de suivi de la Programmation d'actions · formés pour chacun des trois enjeux de l'Entente, et deux Groupes travail, formés d'experts de chaque gouvernement aux fins de · leurs efforts dans l'observation de l'état du Fleuve et la prévision ronnementale. Les comités de suivi doivent suivre des projets réalisod vertu de l'annexe E de l'Entente et les groupes de travail ont la sabilité de mettre en œuvre les programmations inscrites dans les nexes C et O. On prévoit en outre des comités de concertation tiques pour aborder« des problématiques de nature transversale ou spécifique ». L'annexe B de l'Entente porte sur la gestion intégrée du Laurent, inspirée des mécanismes proposés en 2007. Pour assurer gestion, les signataires s'engagent à mettre en place un processus concertation des intervenants concernés par les enjeux, incluant tenue annuelle d'un forum sur le Saint-Laurent et la constitution de tables de concertations régionales. Ces dernières sont permanentes autonomes et leur mission est de favoriser l'harmonisation optimale actions des intervenants régionaux, tout en contribuant au déve 1"'nn ment, à l'adoption el au suivi de la mise en œuvre d'un plan de intégré régional, rédigés par les comités Z IP (dont nous parlons bas) sous la responsabilité de ces tables régionales, sauf pour les de Montréal el de Québec ou les mandats des comités ZIP déterminés par les tables de concertations respectives de ces Un organisme régional sera mandaté par le gouvernement du

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r chaque zone du Saint-Laurent pour prendre en charge l'animation coordination d'une table de concertation. et Les 12 ta bi es de concertatiOn · ' · prevues sont 1es smvants : pour les cinq premières années de l'Entente : Montréal, lac Saint-Pierre, Québec, Nord de l'estuaire maritime, Sud de l'estuaire maritime et Îles-de-la-Madeleine; pour les années suivantes : estuaire fluvial, Nord de l'estuaire moyen, Sud de l'estuaire moyen, Nord du Golfe, Sud du Golfe et Baie-des-Chaleurs. L'annexe C prévoit la mise en œuvre d'un Programme de suivi de l'état du Saint-Laurent. Ses objectifs sont de statuer sur l'état et l'évolution du Fleuve à l'aide de l'information scientifique émanant du programme et d'en informer régulièrement les décideurs et les collectivités riveraines par des moyens de diffusion adaptés à leur besoin et en facilitant l'accès à l'information. L'annexe 0 prévoit la mise en œuvre d'un Programme de prévision numérique environnementale sur le SaintLaurent, avec la mise en commun et l'intégration des activités de chacun des participants à l'Entente, afin « d'avoir une meilleure compréhension de l'écosystème du Saint-Laurent dans sa globalité et de fournir un outil d'aide à la décision pour sa gestion intégrée ». L'annexe E est une programmation quinquennale (2011-2016) d'actions conjointes sur le Saint-Laurent pour les trois enjeux identifiés et selon les orientations retenues pour chacun d'eux, auxquelles s'ajoute la thématique des changements climatiques, confiée à un comité de concertation formé d'experts, et un « Programme Interactions communautaires » en appui aux actions des collectivités.

2.3.2.2.4 Les zones d'intérêt prioritaires .et les comités ZIP Dans la poursuite d'un objectif de gestion intégrée du Saint-Laurent, les comités ZIP sont actuellement les principaux représentants des collectivités riveraines. Ils ont pour mission d'élaborer et de mettre en œuVre un plan d'action et de réhabilitation écologique (PARE) pour la ZOne d'intervention prioritaire dont ils ont la charge. Ils sont regroupés au sein d'un organisme fédérateur appelé Stratégies Saint-Laurent. Les du plan d'action apportent un soutien financier, scientiIQue et technique à ces organismes. Une première entente entre les du Québec et du Canada et Stratégies Saint-Laurent a e e conclue en 1995. l' La zone d'intervention prioritaire ou ZIP est un concept mis de en 1988 par une équipe d'Environnement Canada. Pour une ne donnée, on met en place une structure, le comité ZIP, destinée à

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pem1enre aux citoyens et aux acteurs sociaux de s'engager dans u projet de protection du territoire fluvial faisant partie de la zone. s'agit d'une structure souple favorisant le partenariat et la concertati Il n'y a pas de composiÙon uniforme d'un comité ZIP à l'autre, · les municipalités y soient présentes, de même que les groupes env nementaux. Il n'y a pas d'assise légale au mandat des comités ZIP. Il y a à ce jour 13 comités Z IP le long du Saint-Laurent { secteurs ne sont pas représentés, le Nord de Montréal, Charlevoix Alma-Jonquière) : ( 1) Comité Z IP du Haut-Saint-Laurent, Salaberry-de-Valleyfield (2) Comité ZIP Ville-Marie, Montréal (3) Comité ZIP Jacques-Cartier, Montréal (4) Comité ZIP des Seigneuries, Saint-Sulpice (5) Comité Z IP du lac Saint-Pierre, Louiseville (6) Comité ZIP les Deux Rives, Trois-Rivières (7) Comité ZIP Québec et Chaudière-Appalaches, Québec (8) Comité ZIP Sud-de-l'Estuaire, Rimouski (9) Comité Z IP Saguenay, Saguenay, secteur La Baie (1 0) Comité Z IP rive nord de l'estuaire, Baie-Comeau (Il) Comité Z IP Côte-Nord du Golfe, Sept-Îles (12) Comité Z IP Baie-des-chaleurs, Maria (13) Comité Z 1P Îles-de-la-Madeleine, Îles-de-la-Madeleine ( aux-Meules).

2.3.2.2.5 Les activités économiques Le volet de la gestion intégrée qui concerne les activités miques s'intéresse notamment aux effets de l'agriculture, dont la poli tion diffuse, à la navigation (en recherchant un meilleur équilibre enl la protection de l'environnement et le maintien d'une navigation merciale concurrentielle) et à l'accessibilité aux rives (en créant, aménageant ou en restaurant des accès publics au Fleuve). Quant à navigation, le Comité de concertation navigation de Saint-Laurent sion 2000 a élaboré une Stratégie de navigation durable pour le Laurent, navigation durable qu'il définit ainsi (à la page 36 du ment) : Gestion de la navigation commerciale et recreative et des operations de navires à quai intégrant les objectifs de durabilite economique. envi ronnementale et sociale et assurant . à court tem1e. et pour les g.!nerations futures. une protection adéquate des écosyst.!mes. de la qualite de vie. de la sa nté e t de la sécurité humaines, tout en permettant le développement de la navigation.

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Cette stratégie retient huit enjeux : la concertation, le dragage, l'adaptation aux fluctu ations des niveaux d'eau , l'érosion des rives, la gestion des eaux usées et des eaux de lest, les risques de déversement de produits dangereux et le développement du transport maritime pour ses avantages environnementaux et sociaux. Ajoutons, tel que mentionné en début de chapitre, qu'une politique environnementale de l'industrie maritime du Saint-Laurent et des Grands Lacs est en voie d'élaboration par l'entremise de la Société de développement économique du SaintLaurent. Quant au dragage, pour promouvoir des solutions à l'échelle régionale à la problématique des sédiments dragués, un Comité sur la gestion intégrée du dragage et des sédiments a ouvert un registre servant à la pl anifi cation des travaux de dragage dans le Fleuve, au http:// w w w.ec.gc.ca/ registredragage-dredgingregistry1Abou tU s.aspx. Plusieurs guides pratiques sont disponibles par le biais de ce site.

2.4 Politiques et stratégies fédérales Nous avons fait état plus haut de quelques dossiers relatifs à la gestion de l'eau où le Québec est impliqué, mais où le gouvernement fédéral est également présent et, dans certains, l'un des acteurs principaux. C'est le cas de la Commission mixte internationale. Nous complétons ici ce tableau par quelques autres aspects de l'engagement fédéral dans la gestion de l'eau.

2.4.1 La Politique fédérale relative aux eaux En 1990, le gouvernement canadien a publié une Politique fédérale relative aux eaux, dont l'objectif global était (( d'encourager l'utilisation ration nelle et équitable de l'eau douce au Canada, de manière à satisfaire les besoins sociaux, économiques et environnementaux des générations actuelles et futures ». On y énonce deux buts précis : (1) Préserver et améliorer la qualité des eaux (par la prévention de la contamination des eaux et l'assainissement des eaux contaminées); (2) Encourager la gestion et l'utilisation rationnelles et efficaces des eaux (en attribuant une (( valeur » aux usages de l'eau). Pour les atteindre, le gouvernement fédéral énonce cinq stratégies : (1) La tarification des services d'eau; (2) Un rôle de direction en matière de science; (3) La planification intégrée; (4) La législation; (5) La sensibilisation du public.

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Il va de soi que la mise en œuvre de telles stratégies, dans bien cas, reste tributaire d'une collaboration fédérale-provinciale-terri nota mment pour la tari fication de l'eau et la planification in Cependant , hom1is les mesures législatives qu'il peut prendre da ns domaines de compétence, le gouvernement fédéral se donne su dans cette politique, un rôle de facilitateur ou de catalyseur, par exe en favorisant l'acquisi tion de connaissances, notamment sur les des services d'eau, sur la qualité des eaux de surface et souterraines, les avancées technologiques dans le traitement de l'eau ou da ns procédés industriels plus performants, tant en consom mation qu'en qualité des rejets. Ainsi, Environnement Canada a mis en place (( Réseau canadien de biosurveillance aquatique » ( RCBA ), un gramme servant à évaluer la santé des écosystèmes d'eau douce. programme est fondé sur une approche de (( réseau de réseaux » et partage de données entre organisations. Les composantes de ce comprennent les ressources en ligne, la formation , les protocoles, coordination régionale et l'assurance et le contrôle de la qualité. La Politiquejèdérale relative aux eaux énumère plus d'une vi de cas d'application précis, dont plusieurs cependant passent inév i ment par une coordination avec les provinces (en particulier ceux nous marquons d'un astérisque dans la liste ci-après) :

(6) Eau potable de qualité* (dont l'adoption de normes nationales pour la qualité de l'eau potable); (7) Conflits entre utilisateurs de l'eau* (en favorisant, dans ses sphères de compétence, une planification intégrée et en collaborant avec les provinces); (8) Transferts entre bassins* (dont l'exportation d'eau par dérivation); (9) Utilisation de l'eau pour l'irrigation* (par des programmes d'aide, mais aussi en assurant un équilibre entre provinces et entre pays); (10) Préservation des terres humides* (dont la protection des habitats du poisson et de la sauvagine; en 1991, le gouvernement lançait la Politique fédérale sur la conservation des terres hu-

mides); (11) Mise en valeur de l'énergie hydroélectrique* (dont l'application du Processus fédéral d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, devenu loi en 1994, par l'entrée en vigueur de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, et aujourd'hui rempiacée par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) (L.C. 201 2, ch. 19, art. 52));

( 1) Gestion des produits toxiques (par le biais de la Loi canaaten,.

sur la protection de J'enviromzemem 10) ;

(12) Navigation (volet qui met en cause plusieurs lois fédérales, dont la Loi sur la protection des eaux navigables (L.R.C. 1985, ch. N-22) 11 , la Loi de 2001 sur la marine marchande (L.C. 2001 , ch. 26) et sa volumineuse réglementation , la Loi maritime du Canada (L.C. 1998, ch. 10) et la Loi sur le Traité des eaux

(2) Gestion de la qualité de l'eau* (dont la fommlation de mandations pour la qualité des eaux au Canada); (3) Contamination des eaux souterraines* (en particulier les

situées sur les terres fédérales et les nappes transfronta

limitrophes internationales);

(4) Gestion de l'habitat du poisson (dont la Politique de gestion l'habitat du poisson et l'application de l'article 35 de la Loi sur

03) Préservation des cours d'eau du patrimoine* (en développan t le Réseau des rivières du patrimoine canadien, géré par la Commission des rivières du patrimoine canadien; il n'y a pas encore au Québec de cours d'eau désigné rivière du patrimoine);

pêches); (5) Fourniture de services d'eau et d'égouts dans les villes* (dont collaboration avec les provinces dans la détermination coûts des services, la proposition d'un Règlemem t;pe relatif rejets à l'égour, mais aussi par la réglementation des rejets d' usées en vertu de la Loi sur les pêches, notamment avec tion du Règlement sur les effluellts des systèmes des eaux usées (DORS/20 12-139), dont nous traitons au tre 5; 10

Devenue la Loi ca nadienne sur la protection de l'enrironnemem (1999). lors de sa

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04) Gestion des ressources en eau du Nord ,· 05) Droits des autochtones en matière d'eau (notamment en tenant compte de la gestion et des usages de l'eau dans les zones li

La Pa

sur la protection des eaux navigables est appelée à être modifiée considérablement 29 r a L01 no 2 portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le P 2012 et mettant en oeuvre d'autres mesures (projet de loi C-45); la loi modifiée Orteratt le nom de Loi sur la protection de la navigation.

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visées par un règlement de revendications foncières et en ra nt les eaux de ma nière à tenir compte des utilisations tionnelles de l'eau et les voies d'eau utilisées par les au lo nes); ( 16) Gestion des eaux limi trophes et transfrontalières (par tion du Traité des eaux limitrophes et par le soutien et l'impl tion de la CM!); (17) Conflits éventuels entre plusieurs pouvoirs concernant au Canada* (en cherchant à régler autrement que par judiciaire les différends pouvant survenir entre provinces entre une province et le gouvernement fédéral); ( 18) Relations internationales dans le domaine de l'eau (en pa pant aux travaux de l'ONU et en favorisant la concl d'accord bi ou multilatéraux); ( 19) Sécheresse* (surtout par la recherche); (20) Inondations* (notamment par la compilation de données les crues); (21) Érosion des berges* (dont l'érosion causée par le passage navires); (22) Changements climatiques* (surtout par la recherche et la pi lation des données météorologiques); (23) Données et information requises (en favorisant leur pa (24) Rôle de direction en matière de recherche (fonda appliquée et expérimentale); (25) Besoins technologiques (notamment par la recherche). En ce qui concerne les champs de compétence particuliers sont la navigation et les pêches, nous en faisons état aux chapitres 7 et el nous référons le lecteur à la Stratégie de navigation durable pour Saim-Laurelll, dont nous avons fait état plus haut.

2.4.1.1 Les océans La Stratégie sur les océans publiée en juillet 2002 par le minist re

Pêches et Océans et fondée sur la Loi sur les océans rappelle le prépondérant que doit jouer le Canada dans la protection des · marines, le pays étant bordé par trois océans. La stratégie s'appuie trois principes : le développement durable, la gestion intégrée et principe de précaution , tel qu'énoncé au chapitre 17 de !:Agenda 21,

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. n'est pas sans rappeler les principes de l'entente Canada-Québec de Le gouvernement canadien s'engage à promouvoir une approche osystémique de la gestion des océans (on parle non seulement d'écoecstèmes naturels, mais aussi d'écosystèmes « économiques »), ce qui que cette gestion s'affranchira des limites administratives ou frontières provinciales ou territoriales. Le gouvernement s'engage aussi à appliquer les mesures de conservation nécessaire à maintenir la diversité de la production biologique de l'environnement marin. Le ministère des Pêches et Océans définit ainsi la gestion intégrée, dans son Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada (2002) : une méthode globale de planification et de gestion des activités hu· maines qui assure leur compatibilité et qui tient dûment compte de tous les facteurs pour la conservation et l'uti lisation durable des resso urces marines et le partage de l'espace marin; une approche coopérative qui ne peut être imposée à qui que ce soit; un processus de planification souple et ouvert qui respecte les divisions établies de l'autorité constitutionnelle et ministérielle et qui n'abroge ni les droits existants des peuples Autochtones, ni les droits issus de traités, ou qui n'y déroge.

La Loi sur les océans définit les diverses zones maritimes sur lesquelles s'exercent les compétences du Canada, conformément au droit maritime international. On y définit à l'article 5 la « ligne de base », c'est-à-dire « la laisse de basse mer soit du littoral , soit des hauts-fonds découvrants situés, en tout ou en partie, à une distance de la côte ou d'une île qui ne dépasse pas la largeur de la mer territoriale », cette dernière s'étendant, sauf exception , sur 12 milles marins au large (article 4). Au-delà de la mer terr itoriale, se trouve la « zone contiguë », s'étendant en gros sur 12 milles marins supplémentaires et où le Canada Peut exercer ses pouvoirs en matière de douanes, fi scalité, immigration ou hygiène publique. La Loi sur les océans définit une autre zone, la économique excl usive », qui s'étend à 200 milles marins de la de base, sauf exception . Dans cette zone, la loi décrit ainsi les rotts du Canada : 14. Le Canada a, sur sa zone économique exclusive : a) des droits souverains quant à l'exploration et à l'exploitation , la conservation et la gestion des ressources naturelles - biologiques et non biologiques - de celle-ci, des fonds marins, de leur sous-sol et des eaux surjacentes, Y. compris toute activité liée à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des ftns économiques, telle la production d'énergie à partir de l'eau , des courants et des vents;

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b) competence pour la mise en place el l'utilisation d'iles anifïcielles e1 d'ouvrages en mer. à la recherche scientifique marine. ainsi qu'à la protection el la preservation du milieu marin ; c) les autres droits et obligations prevus par le droit international.

Finalement, la loi définit une autre zone, Je « plateau continen constitué ((des fonds marins et de leur sous-soli...1sur tout Je ment naturel du territoire terrestre du Canada », jusqu'au rebord terne de la marge continentale (c'est-à-dire comprenant Je pla talus et le glacis) ou jusqu'à 200 milles marins de la ligne de base là le rebord se trouve à une distance moins grande. Sur Je plateau nental , les droits souverains du Canada portent sur les ressources raies et autres ressources naturelles non biologiques et sur les mes vivants sédentaires, c'est-à-dire se déplaçant sur Je fond de

2.4.1.1.1 Gouvernance des océans Le Cadre stratégique prône un modèle de gouvernance fondé collaboration et la cogestion. La Stratégie sur les océaiiS du prévoit aussi que le gouvernement veillera à promouvoir une am tion progressive des connaissances sur J'environnement marin et nera la priorité au maintien de J'intégrité des écosystèmes. Enfin, cette stratégie, J'État se donne trois objectifs précis : la compréhension et la protection de J'environnement (fondée sur une application rigoureuse de la démarche fi que); J'appui aux perspectives économiques durables (couvrant ressources halieutiques, énergétiques et minérales de la mer, transport maritime, la construction navale); Je leadership international (en particulier dans J'application la Convelllion des Nations Unies sur le droit de la mer (UN et I'Eillellle des NatioiiS Unies sur les pêches (ENUP) et dans participation du Canada à diverses organisations in nales telles que J'Organisation des pêches de l'Alla nt Nord-Ouest (OPANO), J'Organisation pour la conservation saumon de J'Atlantique Nord (OCSAN) et la Commission pêches de J'Atlantique Nord-Est (CPANE)). En matière de gouvernance, le gouvernement formule trois e ments dans cette stratégie : la collaboration à l'interne et entre divers niveaux de gouvernement, le partage de la responsabilité réaliser les objectifs communs et la participation des Canadiens décisions qui les touchent. Le gouvernement instaurera des méca ·

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·wtionnels de gestion visant à favoriser la coordination et la concer11 mettra œuvre un de de la rée en impliquant ses partenatres, la gestwn mtegree conststant a lflte1fie; et gérer de façon gl